†Corresponding author : 종신회원, 1. 서 론
우리나라는 1960년대 선원 송출이 개시된 이래, 1980년대 말까지 약 4만 명이 해외 송출 선박에 취업하여 외화를 획득 하는 등 선원 인력 송출 국가의 지위를 유지했다. 그러나 우리 나라 경제의 지속적 발전 및 1988년 서울 올림픽 이후 선원 직업의 임금 경쟁력 하락으로 선원 직업에 대한 매력이 저하 되었으며, 세계적으로는 편의치적제도가 확대되면서 필리핀 선원 등 동남아 선원들과 인도 선원, 러시아 및 동유럽의 선 원, 중국 선원들이 선원 시장에 진출하기 시작하는 등 세계 선 원 시장의 변화와 함께 우리나라 선원의 해외 송출 규모는 점 차 축소되었다. 그러나 우리나라의 외항 상선은 해운기업의 규모가 커짐에 따라 운영 척수가 지속해서 증가하여 오히려 한국 선원이 부족해지는 현상이 발생하게 되었다. 이를 해소 하기 위해 1991년 선박소유자 단체와 선원노동자 단체의 노사 합의로 우리나라의 외항 상선에 외국인 선원이 처음으로 고용 되게 되었다. 1990년대 후반 국제선박등록제도가 마련되면서 해외에 이적했던 선박들이 우리나라 국적으로 등록을 변경함 에 따라 우리나라 선원의 수요는 더욱더 증가하게 되었으며, 이에 따라 선박소유자 단체와 선원노동자 단체에서 여러 차례 노사합의를 통하여 부족한 한국 선원을 대체하기 위해 외국인 선원고용을 지속해서 확대하였다.
통계에 따르면 2016년 말 기준 우리나라 외항 상선에 고용 중인 한국 선원은 약 8,500명이며, 외국인 선원은 약 11,000명 으로 외국인 선원이 전체의 약 57%를 점유하고 있다. 외국인 선원은 중국 선원이 처음으로 고용되었으나, 현재는 필리핀, 미얀마, 인도네시아, 베트남, 우크라이나 등 국적도 다양해지 고 있다. 외국인 선원이 우리나라 선원 시장에서 차지하는 비 중과 한국 선원의 양성 및 수급 현황을 고려할 때, 우리나라 외항 상선의 운영에 있어 없어서는 안 될 존재로 인식되고 있 다. 그러나 우리나라의 외국인 선원 관리제도는 약 27년 동안 운영되어 오면서도 체계적으로 정비되어 있지 못하다고 할 수 있다. 본 연구는 이러한 현실에서 외국인 선원 관리제도의 전 반적인 문제점을 분석하고 이에 대한 개선방안을 도출해 보고 자 한다. 이를 위해 우리나라의 외국 선원고용 현황과 선원관 리 제도를 고찰하고 외국인 선원관리 실태를 조사하여 외국인 선원고용 및 관리상의 문제점을 진단 및 분석하고, 해운산업 경쟁력을 강화하기 위한 외국인 선원 관리제도의 개선방안을 제시해 보고자 한다.
2. 이론적 배경
2.1 외국인 선원의 정의
우리나라의 외국인 선원에 대한 정의는 해양수산부 고시 제2017-171호 “외국인 선원 관리지침 제2조(정의)에 따라 대 한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 선박소유자의 선박에 서 근로를 제공하고 있거나 제공하고자 하는 자”를 말한다. 즉, 다시 말하면 대한민국 선박이거나 대한민국 국적을 취득 할 것을 조건으로 용선(傭船)한 외국 선박에 승무하는 대한 민국 국적이 아닌 타 국적의 선원을 의미한다.
2.2 외국인 선원 고용현황
한국복지고용센터의 2017년 『한국선원통계연보』에서 우리나라 외항 상선의 외국인 선원은 Table 1과 같이 2016 년 말 현재 총 11,141명(해기사 2,379명, 부원 8,762명)으로 집계되고 있다. 이중 필리핀 선원이 총 5,005명(해기사 884 명, 부원 4,121명)으로 전체 중 45%이며, 미얀마 선원은 총 3,548명(해기사 540명, 부원 3,008명)으로 32%, 그다음으로 는 인도네시아 선원이 총 2,031명(해기사 665명, 부원 1,366 명)으로 18%를 차지하고 있다. 상기 3개 국가의 선원이 우 리나라에서 고용하고 있는 전체 외국인 선원의 약 95% 점 유하고 있다. 외국인 선원 중 해기사는 약 21%, 부원은 약 79%로 부원이 해기사보다 약 4배가 많으며, 이러한 현상은 국가 필수 및 지정, 일반 국제선박에 외국인 해기사보다는 부원의 고용정원이 많으며, 또한 고용자 측에서 선박의 안 전운항을 고려하려 부원 중심으로 외국인 선원고용을 확대 해 왔기 때문이다. 최근 10년간 외국인 선원의 고용인원은 2007년 대비 약 4배가량 증가하였으며, 국적별로는 필리핀, 미얀마, 인도네시아 선원은 지속해서 증가했지만, 중국 선원 은 점차 감소하였다. 연도별로는 2015년까지 매년 외국인 선원이 증가하였으나, 2016년 말에는 감소하는 현상이 발생 하였다. 그 이유는 고용자의 외국인 선원 고용감소로 인한 원인은 아니며, 한진해운 등 우리나라 해운회사들의 경영 악화에 따른 파산 등으로 인하여 외항 상선의 척수가 2015 년(1,088척) 대비 2016년(1,028척)에 약 60척 가량이 축소되 어 외국인 선원 자연 고용감소가 발생하였기 때문이었다.
2.3 선원에 관한 선행연구
선원에 관한 선행연구를 살펴보면, Park(2003)은 해운산업 의 주체인 선원 인력의 원활한 수급을 위해 해운산업 전반에 대한 종합적 분석을 토대로 우리나라 선원 수급의 문제점을 규명하고 선원 수급의 안정화를 위한 선원 수급 정책의 개선 방안을 제시하였으며, Chung(2006)은 외국인 선원 혼승 선박 의 문화 조직적 특성이 자기효능감과 조직 커미트 먼트에 미 치는 영향에 관해 연구하였다. Kim(2008)은 선박관리업이 당 면하고 있는 선원관리 제도상의 문제점을 분석하고 선박관리 업의 활성화를 위한 선원 관리제도의 효율적인 개선방안을 제 시하였으며, Kim(2013)은 우리나라 외항 선원들의 직무 만족 에 영향을 주는 요인과 직무 만족이 이직 의도에 어떤 영향을 미치는지 파악하여 선원들의 직무 만족을 통한 이직을 줄일 방안을 제시하였다. Heo(2014)는 직급별 혼승 형태와 외국인 혼승 비중에 따른 선박조직의 집단응집성과 조직몰입도 및 직 무만족도의 관계를 고찰하여 선박조직 구성원의 만족감을 제 고 및 조직의 유효성을 제고시키는 방안을 제시하였으며, Lee(2015)는 System Dynamics를 활용하여 정략적인 선원 수 변화를 분석하여 선원 인력 부족에 대한 원활한 수급방안을 제시하였다. Jo(2016)는 외국인 선원 혼승이 실제로 국내 선사 의 선박관리비에 미치는 영향에 대하여 분석하여 외국인 선원 고용이 경제적으로 합리적이라는 사실을 규명하였으며, Jeon(2017)은 우리나라 국제항해 상선 선원의 고용현황과 문 제점을 분석하고 선원 고용문제의 해소방안 해기사의 고용방 안을 제시하였다. Shin(2018)은 선박조직문화가 직무 만족, 조 직몰입과 이직 의도에 미치는 영향 관계 검증 및 선박조직의 유효성을 향상할 수 있는 조직문화 형성 방안을 제시하였다. 선행연구들을 정리해보면 선원 관련 연구는 선원의 수급 및 외국인 선원 혼승에 따른 이 문화, 선박조직 측면에서 연구가 많이 이루어졌으나, 외국인 선원의 관리제도에 관한 연구는 미비하였다. 따라서 본 연구는 현재 우리나라 외항 상선에 승 선 중인 외국인 선원에게 적용되는 제도의 문제점 분석과 함 께 개선방안을 찾아보고자 하였다.
3. 우리나라 외국인 선원 관리제도
3.1 외국인 선원 관련법과 단체협약 등
외국인 선원에게 적용되는 우리나라의 관련법은 우선 선원 의 직무, 복무, 근로조건의 기준, 직업안정, 복지 및 교육훈련 에 관한 사항 등을 정한 “선원법”이 있으며, 선박직원으로서 선박에 승무(乘務)할 사람의 자격과 법정 교육을 정함으로써 선박 항행의 안전을 도모함을 목적으로 하는 “선박직원법”이 있다. 그리고 우리나라의 국제선박에 외국인 선원 승무의 기 준 및 범위를 정하고 있는 “국제선박등록법”이 있다. 행정규 칙으로는 선원법 및 선박직원법과 그 하위법령의 시행에 필요 한 세부기준을 정하여 선원 행정의 효율적 수행을 목적으로 “선원업무처리지침”과 외국인 선원의 고용범위 결정, 고용 절 차 등을 체계적으로 마련하여 선원 수급의 안정과 관련 산업 의 생산적 발전을 도모함을 목적으로 하는 “외국인 선원 관리 지침”이 있다. 또한, 해양수산부의 “선원 최저임금 고시” 및 “국제선박 외국인 선원 승무 기준 및 범위 고시”가 적용되고 있다. 국적선 및 국적취득조건부나용선(BBCHP)에 승무하는 외국인 선원에게 적용되는 단체협약으로는 우리나라 선박소 유자 단체인 한국선주협회와 선원노동자 단체인 전국해상산 업노동조합연맹이 체결한 “국제선박 단체협약”이 있으며, 그 리고, 국적취득조건부나용선(BBCHP)에는 별도로 우리나라 한국선주협회와 전국해상산업노동조합연맹이 체결하고 ITF 가 합의한 IBF - FKSU CA(Bare Boat Charter Hire Purchase)가 있다. 이 단체협약들에는 외국인 선원의 고용 및 근로조건, 재해보상 등을 규정하고 있으나, 기준 및 범위 등은 달리 적용되고 있다.
3.2 외국인 선원 고용정원 제도
우리나라 외항 상선의 외국인 선원 고용정원의 의사결정 주체에 관한 관련법과 하위지침은 Table 2와 같이 “선원법 제107조(선원 정책 기본계획의 수립 등) 및 국제선박등록법 제5조(외국인 선원의 승무)”에 해양수산부 장관은 외국인 선 원의 고용을 포함한 선원 인력의 수급에 관한 사항에 대해 5 년에 1회 기본계획을 수립·시행하여야 하며, 외국인 선원을 승무하게 하는 경우 그 승무의 기준 및 범위는 선원을 구성원 으로 하는 이해당사자의 의견을 들어 해양수산부 장관이 정하 게 되어 있다. 그러나, “외국인 선원 관리지침 및 국제선박 외 국인 선원 승무 기준 및 범위 고시”에는 노동자 단체와 선박 소유자 단체가 자율적 합의로 정하도록 하고 있다. 상위법에 서 정한 해양수산부 장관의 책임과 권한이 하위 지침에서는 노사 단체로 위임 되어 있으며, 실제도 외국인 선원 고용정원 은 해양수산부 장관이 아닌 노사 단체에서 결정하고 있다.
Table 2
Decision maker for the fixed number of foreign seafarer's employment by relevant laws and guidelines
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우리나라 외항 상선의 외국인 선원 고용정원을 살펴보면 1991년 11월 선박별 부원 3명으로 고용이 시작되어 여러 차례 노사합의를 거쳐 점차 증가하였으며, 2007년 12월에는 국가 필수·지정 국제선박 300척을 지정하고 국가 필수국제선박(88 척)에는 외국인 부원 6명, 지정 국제선박(212척)은 외국인 부 원 8명(또는 해기사 1명, 부원 7명), 일반 국제선박은 선장, 기 관장을 제외한 외국인 선원고용이 가능토록 하였다. 우리나라 의 외국인 선원 고용정원의 변천사는 Table 3과 같다.
Table 2에서 2010년 1월 1일부 적용된 국가 필수·지정 국 제선박 300척 및 일반 국제선박의 선장, 기관장을 제외한 외 국인 선원고용 허가는 현재까지 적용되고 있으며, 2016년 말 우리나라 전체 외항 상선 척수(1,028척) 기준으로 국가 필수 국제선박 88척에 척당 외국인 부원 6명 고용할 수 있음에 따 라 외국인 부원은 528명 고용할 수 있으며, 지정 국제선박 212척에는 외국인 선원 8명만 고용 가능함에 따라 해기사와 부원을 포함한 1,696명(해기사 212명 및 부원 1,484명 혹은 부원 1,696명)을 고용할 수 있다. 나머지 728척은 일반국제선 박으로 선장, 기관장을 제외한 전 승무원에 대하여 외국인 선원고용이 가능함에 따라 해기사와 부원을 포함한 약 13,104명 (해기사 4,368명 및 부원 8,736명) 고용이 가능하다. 이에 따라 우리나라 외항 상선에 고용 가능한 총 외국인 선 원의 인원은 약 15,328명(해기사 4,368명 및 부원 10,960명 혹은 해기사 4,580명 및 부원 10,748명)으로 추산할 수 있다. 그러나 우리나라 외항 상선에 실제 고용하고 있는 외국인 선 원 인원은 한국복지고용센터에서 집계한 2017년 『한국선원 통계연보』를 보면, 2016년 말 기준 총 11,141명(해기사 2,379명, 부원 8,762명)으로 우리나라 외항 상선에 고용 가능 한 외국인 선원(15,328명) 대비 고용된 인원(11,141명)은 약 73%이며, Table 4와 같이 약 4,000여 명의 외국인 선원이 추 가로 고용될 수 있음을 알 수 있다.
Table 4
As of the end of 2016, the demand and supply status of foreign seafarer in Korean ocean-going vessels (Unit: Person)
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외국인 선원고용 제한은 주요 해운 국가에서도 운영되고 있다. Table 5와 같이 영국, 노르웨이, 프랑스, 네덜란드 등에 서 자국인 선원의 양성 부족 및 해상직업에서 이탈로 인해 제 2 선적제도 등을 통한 외국인 선원을 도입하고 있으나, 현존 하는 자국 선원의 고용 유지를 우선으로 외국인 선원고용에 제한을 두고 있다.
외국인 선원고용 정원은 2007년 당시 한국 선원의 수급 현 황을 고려하여 정한 노사합의 사항을 적용하고 있어 현재 한 국 선원의 직책별 수급 현황을 고려할 때 일부 직책에 한국 선원의 잉여 및 부족 현상이 발생하고 있다. 2007년 12월 노사 합의 당시 외항 상선은 약 704척이었으며, 한국 선원 고용인 원은 약 8,042명(해기사 5,836명, 부원 2,206명)이었다. 고용인 원의 약 62%인 5,000명의 고용안정을 위해 전체 외항 상선의 약 43%인 300척이 국제등록 선박법 제4조에 의거 지정 국제 선박으로 지정되어 운영되었다. 2016년 말 기준 우리나라 외 항 상선은 약 1,028척이며, 한국 선원의 고용인원은 약 8,548 명(해기사 7,083명, 부원 1,465명)이다. 우리나라 외항 상선의 한국 선원 고용인원으로 볼 때는 2007년 이후 전체규모에서 크게 변동은 없으나, 해기사와 부원으로 세분화해서 보면 해 기사는 증가, 부원은 감소함을 알 수 있다. 특히, 부원인 경우 2016년 말 기준 한국선원통계연보에 의하면 Table 6과 같이 전체 약 40%가 60세 이상이며, 향후 10년 내에는 전체 73%가 60세 이상으로 지속해서 감소할 추세에 직면해 있다.
3.3 해기 면허 인정협정 제도
IMO의 “선원의 훈련자격증명 및 당직 근무에 관한 협약 (STCW)” 제Ⅰ/10조에 따르면 자국의 외항 상선에 외국인 해 기사를 승선시키기 위해서는 당사국 간 해기사 면허증과 교육 이수증 등을 인정하는 해기 면허 인정협정을 체결하고, 승무 자격증(Endorsement)을 발급하게 되어 있다. 이에 따라 사실 상 우리나라와 해기 면허 인정협정이 체결된 국가의 해기사만 이 우리나라 외항 상선에 고용할 수 있다. 우리나라와 해기 면 허 인정협정을 체결한 국가는 Table 9와 같이 1999년 먀샬과 라이베리아를 시작으로 2019년 10월 기준 독일까지 약 39개국 이 있다. 39개국 중 26개국은 해기사 면허증을 상호 인정(쌍 무)하는 협약이 나머지 13개국과는 우리나라의 해기사 면허증 을 일방적으로 인정(편무)하는 협약이 체결되어 있다.
우리나라는 주로 파나마, 마샬, 말타, 홍콩 등 편의 치적국 과 선원공급국 중에는 필리핀, 인도네시아, 미얀마, 인도, 루마 니아, 크로아티아 등 국가와 해기 면허 인정협정이 체결되어 있다. 또한, 실제로 고용이 이루어지는 않는 몽골, 캄보디아, 조지아 등 국가에도 국가 간 협력 사업에 의해 해기 면허 인 정협정이 체결된 상황이다. 전 세계 선원공급국을 보면 동남 아시아의 필리핀, 인도네시아, 미얀마 등이 있으며, 극동아시 아의 중국이 있다. 또한, 이전부터 선원공급국으로 자리매김한 인도와 동유럽의 러시아, 우크라이나, 루마니아 등이 있다. 또 한, 신흥 선원공급국으로 가나 등 아프리카 선원 시장도 개척 되고 있다. 그러나 이러한 국가 중 많은 선원이 공급되고 있는 러시아를 비롯하여 우크라이나 등 일부 동유럽 국가들과는 아 직 우리나라는 해기 면허 인정협정이 없는 실정이다.
3.4 우리나라 외국인 선원고용 및 승선 관련 행정절차
3.4.1 우리나라 외국인 선원 송입 및 고용 절차
우리나라 외국인 선원 송입은 해운법 제33조 및 선박관리 업 등록관리요령 제6조 규정에 의거 외국인 선원을 직접 고용 하는 선박소유자와 선박소유자로부터 외국인 선원에 대한 사 무를 수탁 받아 대행하는 지방해양수산청장이 발급하는 해운 업등록증 내 외국인 선원 송입업이 포함된 송입 업체에 한하 여 외국인 선원 송입이 가능하다. 송입 업체로 등록된 자가 외 국인 선원 송입을 하는 경우 현지 송출업체와 선원 송입 계약 을 체결하여야 하며, 현지 송출업체는 해당 국가의 관계 기관 에 등록 또는 허가된 업체라야 현지에서 선원 송출이 가능하 다. 외국인 선원의 송입 및 고용 절차는 Fig. 1과 같다.
외국인 선원 송입 시 송입하는 업체는 우리나라 외항 상선 (국적취득조건부나용선 선박 포함)에 승선하는 경우 외국인 선원이 승선하는 지역과 관계없이 우리나라 지방해양수산청 에 외국인 선원의 고용신고와 선원수첩 및 승무원 명부에 승 선공인 후 선박에 승선시켜야 한다. 외국인 선원의 고용신고 및 최종 승선공인까지 행정절차는 Table 10과 같다.
3.4.2 외국인 해기사 해사법규 교육 및 승무 자격증 발급
STCW 협약 본문 제2조 및 제3조에 따라 승무 자격증을 포함한 모든 증명서는 국기를 게양할 권리를 가진 당사국의 정부(주 관청)에 의해 발급되고 주 관청에서 발급한 증명서를 인정하고 있어, 사실상 국적취득조건부나용선 선박의 승무원 자격 면허는 기국의 자격 면허가 인정되고 우리나라 승무 자 격증은 국제적으로 인정되지 않음에도 불구하고 국제항해에 종사하는 우리나라 선박에서 외국인 해기사로 승무하기 위해 서는 우리나라 관청에서 발급하는 승무 자격증을 소지하여야 한다. 우리나라 선박직원법 제10조의2(외국의 해기사 자격을 가진 사람에 대한 특례) 2항에는 “해양수산부 장관은 제1항에 따른 인정을 받으려는 사람이 승무 기준에 맞는 자격을 가졌 다고 인정하면 해당 체약국의 해기사 면허증에 승무할 수 있 는 것으로 되어 있는 선박과 그 선박에서 수행할 수 있는 직 무의 범위에서 선박직원으로서 승무할 수 있는 선박과 그 선 박에서의 직무 범위를 정하여 이를 인정하고, 승무 자격증을 발급할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 선박직원법 시행령 제17 조(외국인 해기사 면허증 소지자에 대한 특례) 4항에는 ”승무 자격증을 받고자 하는 외국인 해기사가 선박직원으로서의 직 무를 원활히 수행할 수 있도록 우리나라 해사법규에 관한 지 식을 갖추도록 자료를 제공하고, 교육하는 등 필요한 조치를 하도록“ 규정하고 있다. 이에 따라 외국인 해기사 대상으로 선원법, 선박직원법, 선박안전법, 해양환경 관리법, 국제항해 선박 및 항만시설 보안에 관한 법률에 대하여 13시간 교육이 시행되고 있으며, 2017년 기준 등록된 해사법규 교육기관은 10개국(대한민국, 중국, 미얀마, 인도네시아, 베트남, 필리핀, 러시아, 우크라이나, 조지아, 라트비아)에 37개 교육장과 51명 의 해사법규 강사가 지정 운영되고 있다.
3.4.3 외항 상선에 승무 중인 외국인 선원 중 출입국 사범에 대한 행정제재
2016년부터 항만보안 강화방안의 목적으로 우리나라 항만 의 출입국사무소에서는 국내 항에 입항하는 우리나라 외항 상 선에 승무 중인 외국인 선원에 대한 신원조회 및 과거 출입국 사범에 대한 감시가 강화되고 있다. 출입국관리법 제73조(운 수업자 등의 일반적 의무) 제4항은 출국 또는 입국 요건을 갖 추지 못하여 선박 등에 탑승하기에 부적당하다고 출입국관리 공무원이 통보한 사람의 탑승을 방지하게 하고 있으며, 제5항 은 입국·상륙·탑승의 방지를 위하여 출입국관리 공무원이 요 청하는 감시원을 배치하게 하고 있다. 과거 우리나라에 육상 노동자 신분으로 불법 체류 등 사실이 있는 출입국 사범에 대 해서는 선박에 승선을 방지하고 이미 승선하고 있는 경우는 우리나라 항구에 입항 시 상륙을 불허한다는 취지이다. 근본 적으로 출입국 사범은 승선 전에 식별되어 승선 자체를 방지 하여야 하나 외국인 선원고용 시 선박소유자의 관점에서 출입 국 사범에 대한 정보 조회가 불가하여 이를 식별하기 어렵다. 근본적으로 출입국 사범에 대한 고용을 방지하기 위해서는 출 입국을 관리하는 기관에서 정보를 얻어야 하나 이것마저도 정 보 보안의 문제로 선박소유자에게는 공개되지 않고 있다.
3.5 외국인 선원 양성제도
외국인 부원의 경우 1993년 고용 이래 약 27년간 원직급부 터 시작하여 별도의 양성제도 없이 승진 등을 통해 자체 양성 이 이루어져 왔으며, 이는 선박에서의 업무의 특성을 고려할 때 별도 양성체제 없이 운영이 가능한 직책이기 때문이었다. 그러나 해기사의 경우 선박의 안전한 운항을 도모하고 협약 등 각종 국제 규정을 준수하기 위해서는 일정한 질적 수준을 보유하여야 한다. 우리나라의 경우 외국인 해기사는 2005년부 터 주로 동남아시아 해기사를 고용해 왔다. 대부분의 동남아 시아의 해기사 교육수준은 한국인 해기사의 교육수준보다 다 소 떨어지며, 특히 고용하는 회사의 선박의 특성에 따른 실제 운항 기술은 부족하다. 이에 따라 우리나라의 대형 해운회사 를 중심으로 외국인 해기사에 대해 아래 Fig. 2와 같이 양성 체제를 구축하여 외국인 해기사를 양성해 왔다.
외국인 실습생 제도를 운용하여 1년간 회사의 선박에 승선 시킴으로써 필요한 초임 외국인 해기사를 배출함과 동시에 현 지 선원공급회사에 시설·장비를 이용하거나, 외부 교육기관에 위탁하여 교육을 시행하는 등 양성 노력을 시행했다. 또한, 선 박에서의 업무수행 능력에 따라 Table 11과 같이 승진제도를 통하여 한국인 해기사와 유사한 시스템으로 일등 항해사 및 일등 기관사까지 양성하였다. 그러나 해운 경기 불황에 따른 환경변화로 이러한 제도는 일부 회사에서만 시행되고 있으며, 이 또한 대부분 소규모로 운영되고 있다.
우리나라의 외국인 선원양성에 관한 법률은 선박직원법 제3 조의2(국가 간 협력 및 지원)에 따라 해양수산부 장관은 해사 기술의 국가 간 교류·협력을 촉진하는 데 필요하다고 인정하 면「선원의 훈련·자격증명 및 당직 근무의 기준에 관한 국제 협약」당사국 중 개발도상국에 “해기사를 위한 기관의 설립 지원, 해기사 교육과 관련한 행정·기술 요원의 교육 및 훈련 지원, 해기사 교육을 위한 장비·시설의 무상 지원, 해기사 교육 을 위한 계획의 수립·개발 지원, 그 밖에 해기사의 능력개발을 위하여 필요하다고 인정되는 조치로서 해기사 교육과 관련된 지원”을 할 수 있게 규정하고 있어, 정부 차원의 외국인 선원 양성을 위한 법률적 토대가 마련되어 있다.
외국인 선원양성 관련 일본 해운회사의 사례를 보면 KLine인 경우 KLMA(K Line Maritime Academy) 개념을 도입 하여 KLMA Japan, Philippines, India, East Europe (Bulgaria), North Europe의 5개국에 Training Center를 운영 하여 양성하고 있다. NYK인 경우 NYK Maritime College(NMC) 개념을 도입하여 연간 약 900명의 특성화 교육 을 시행하고 있는 Japan MTI Training center를 기점으로 Singapore에도 Training center 설치하여 연간 약 400명의 국 가별 선원 교육을 시행하고 있다. NYK의 주 선원 인력 공급 국가인 Philippines에는 연간 11,000명의 교육을 시행하는 Training Center와 2006년부터 약 120명 규모의 해기사 인력 을 양성하는 해양대학교(4년 과정)를 직접 설립하여 운영하고 있다. 또한, Romania, Croatia, India, Russia, Ukraine, China, Indonesia에는 Manning agency의 office를 이용하여 일괄된 교육이 시행되고 있다. 노르웨이 선주사는 선주협회(NSA: Norwegian Shipowners' Association)를 중심으로 약 20개의 회사가 투자하여 1990년 필리핀에 Training Center를 설립 및 선원을 양성시키고 있으며, 필리핀 해양대학인 PMMA(Philip pine Merchant Marine Academy )에 약 50명 이상 실습생과 장학생을 선발하여 운영하는 등 공동으로 해기사를 양성하고 있다. 현재까지 필리핀 Training Center에서 양성된 해기사가 2017년 말 기준 4,500여 명에 이를 정도로 규모화 되어 있다.
4. 우리나라 외국인 선원 관리제도의 문제점 및 개선방안
4.1 설문조사 개요
우리나라 외항 상선에서 승선하는 외국인 선원의 효율적이 고 체계적인 관리 방안을 모색하기 위해 그간 사례연구를 분 석하고 전문가와 인사담당자의 인터뷰를 통하여 식별한 사항 에 대해 설문 문항을 작성하여 외국인 선원 20명 이상을 고용 하고 있는 선주회사, 선박관리회사, 선원관리회사, 관련협회 등 41개 기업과 관련 단체를 대상으로 2018년 4월 11일부터 4 월 25일까지 설문하여 그중 34개 기업과 단체로부터 총 124부 의 설문을 회수하였다. 설문에 응답한 34개의 업체의 외국인 선원고용 규모는 약 8,700명 수준으로 우리나라 외항 상선의 외국인 선원 전체 고용인원인 약 11,000명의 약 79%에 해당한 다. 설문조사의 방법으로는 외국인 선원 관리제도에 대해 외 국인 선원에 적용되는 법률 및 단체협약 등, 외국인 선원 고용 정원 제도, 해기 면허 인정협정 제도, 외국인 선원고용 행정절 차, 외국인 선원 양성제도로 다섯 가지로 구분하여 항목별 개 선 필요성 여부, 다섯 가지 항목에서 식별된 문제점 및 개선방 안에 관한 내용을 세분화하여 리커트 7점 척도를 사용하여 설 문시행 결과의 평균값 및 빈도를 분석하였다.
4.2 외국인 선원 관리제도 문제점 및 개선 방안
4.2.1 외국인 선원 관련법과 단체협약 등
우리나라의 외국인 선원 관련법과 단체협약 등의 개선 필 요성에 대해서는 리커트 7점 척도로 평가한 설문조사 결과 평 균 5.67로 높게 나타나 대다수 응답자가 개선이 필요하다는 의견이었다. 문제점으로는 설문조사 결과 평균 6.06으로 가장 높게 나타나고 있는 선원법 등 관련법이 한국 선원 기준으로 법률이 제정 및 개정됐으나, 한국 선원뿐 아니라 외국인 선원 에게도 같이 적용하고 있으며, 일부 조항은 현실적으로 외국 인 선원에게 적용하기 어려워 법 위반의 문제점이 발생하고 있다는 것이다. 선원법 제55조 퇴직금, 제67조 예비원 조항과 선원법상 각종 보상 규정에 있어 통상임금 혹은 승선 평균임 금 적용 등 일부 조항은 현실적으로 외국인 선원에 적용하기 어려우며, 일부 법 조항은 이해 단체들의 논쟁 소지가 있다는 점이다. 두 번째는 설문조사 결과 평균 5.52로 나타난 우리나 라 외국인 선원 관련법이 외국인 선원 단체협약의 근로조건보 다 웃돌고 있어 단체협약 효력에 문제가 있다는 점이다. 예를 들면 선원법 제70조(유급휴가의 일수)는 계속하여 승무한 기 간 1개월에 유급휴가 일수는 최소 5일로 정해져 있지만, 국제 선박 외국인 선원 단체협약 제13조(유급휴가)에는 1개월에 유 급휴가 일수는 최소 3일에서 최대 5일까지로 정해져 있다. 세 번째는 설문조사 결과 평균 5.48로 나타난 외국인 선원에게 적용되는 우리나라 선원법상 근로조건이 국제(해사 노동) 협 약보다 웃돌고 있어 타 국가와 비교 시 국제 경쟁력이 하락하 는 문제가 발생하고 있다는 것이다. 예를 들면 상기와 같이 선 원법은 유급휴가 일수를 최소 5일로 규정하고 있지만, 국제 (해사 노동) 협약은 최소 2.5일로 규정하고 있다. 네 번째는 설문조사 결과 평균 5.89로 나타난 국적취득조건부나용선 선 박에 승선하는 선원에게 적용되는 단체협약(IBF-FKSU CA) 이 우리나라 선원법과 국제 운수노조(ITF)의 요구조건이 달 라 양쪽의 요구조건을 모두 충족하는 데 어려움이 많다는 것 이다. 예를 들면 선원법상 유급휴가 일수는 최소 5일이나, 단 체협약은 최소 9일을 적용하고 있으며, 최저임금 적용도 선원 법에서 규정한 수준을 웃돌고 있다. 이런 문제점에 대한 개선 방안 중 우선순위로 첫 번째는 외국인 선원은 선원법 및 선박 직원법 등에서 제외해 단체협약 등을 개정하여 적용하자는 의 견이 설문조사 결과 응답 건수 125건(중복 응답 1건) 중 43건 (34.4%)으로 가장 많았으며, 두 번째는 기존 선원법, 선박직원 법, 국제선박등록법 및 관련 지침, 단체협약 등 내용을 통합한 외국인 선원에 관한 법률을 제정하여 적용하자는 의견이 42건 (33.6%)을 차지하였다. 세 번째는 기존 국제협약 및 국제 운 수노조(ITF)와의 단체협약을 그대로 적용하자는 의견도 29건 (23.2%)으로 그 뒤를 이었다. 우리나라의 외국인 선원 관련법 과 단체협약 등 개선 필요성과 문제점 및 개선방안을 정리하 면 아래 Fig. 3과 같다.
4.2.2 외국인 선원 고용정원 제도
우리나라 외국인 선원 고용정원 제도의 개선 필요성에 대 해서도 설문조사 결과 평균 5.78로 높게 나타나 대다수 응답 자가 개선이 필요하다는 의견이었다. 문제점으로는 설문조사 결과 평균 5.61로 나타나고 있는 외국인 선원 고용정원의 의 사결정 주체가 노동자 단체와 선박소유자 단체에 의해 결정되 고 있으며, 이것은 외국인 선원고용 정원의 의사결정 주체가 관련법과 하위 지침상 다르며 법보다는 하위지침을 준수하고 있다는 점이다. 두 번째는 설문조사 결과 평균 5.67로 나타난 외국인 선원고용 정원은 2007년 당시 한국 선원의 수급 현황 을 고려하여 정한 노사합의 사항을 적용하고 있어 현재 한국 선의 수급 현황을 고려할 때 외국인 선원이 적절한 규모에서 운영되지 못하고 있다는 것이다. 세 번째는 설문조사 결과 평 균 5.54로 나타난 선종별로 선원 인력수급을 고려하지 않은 외국인 선원 고용정원 적용으로 우리나라 외항 상선의 선종별 선원 인력수급에 문제가 있다는 점이다. 네 번째는 설문조사 결과 평균 5.46으로 나타난 직책별 한국 선원의 인력수급을 고려하지 않은 외국인 선원 고용정원 적용으로 일부 직책에 한국 선원의 잉여 및 부족 현상이 발생하고 있다는 점이다.
이런 문제점 중 외국인 선원 고용정원의 의사결정 주체에 대한 개선방안 우선순위 첫 번째는 외국인 선원을 고용하는 당사자인 선박소유자에게 외국인 선원고용 정원의 의사결정 권한을 부여하자는 의견이 설문조사 결과 응답 건수 124건 중 54건(43.6%)으로 가장 많았으며, 이는 외국인 선원의 고용정 원을 결정하면서 현실을 반영하여 운영할 수 있는 주체가 의 사결정을 하여야 한다는 의미이다. 두 번째는 기존대로 선박 소유자 단체와 노동자 단체의 합의에 따라 결정하는 방식을 유지하여야 한다는 의견이 47건(37.9%) 이었으며, 세 번째는 노사 단체가 관여하지 말고 법에서 정한 해양수산부 장관이 외국인 선원고용 정원을 결정하여야 한다는 의견이 22건 (17.7%)을 차지하였다. 그리고, 외국인 선원 고용정원 문제점 중 두 번째부터 네 번째 문제점 대한 해소방안 중 설문조사 결과 우선순위로는 직책별 수급 불균형에 대해서는 한국인 선 원의 직급별(해기사·부원) 인력수급을 고려하여 외국인 선원 고용 정원을 직책별로 운영해야 한다는 의견이 전체 응답 건 수 201건(중복 응답 77건) 중 77건(38.3%)으로 나타났으며, 선 종별 인력수급 불균형에 대해서는 지정 국제선박을 선종별 비 율로 선정하여 한국 선원과 외국인 선원이 고루 운영될 수 있 도록 하자는 의견이 61건(30.3%)으로 나타났다. 마지막으로 기존 한국인 선장과 기관장의 고용을 보장하는 한도 내에서 일반국제선박(국가필수국제선박과 지정국제선박을 제외한 국 제선박)에는 일부 외국인 선장과 기관장 고용을 일부 허용하 여 잘 양성된 외국인 해기사 인력이 타 국가로 이동하는 것을 방지하여야 한다는 의견이 53건(26.4%)으로 나타났다. 외국인 선원고용 정원 제도의 개선 필요성과 문제점 및 개선방안을 정리하면 아래 Fig. 4와 같다.
4.2.3 외국인 선원 해기 면허 인정협정 제도
우리나라 해기 면허 인정협정 제도의 개선 필요성에 대해 서는 설문조사 결과 평균 5.38로 다른 재도들보다는 상대적으 로 낮게 나타났으나 개선은 필요하다는 의견이다. 문제점으로 는 설문조사 결과 평균 4.74로 나타나고 있는 다양한 선원공 급국과의 해기 면허 인정협정 미체결로 탄력적인 외국인 선원 고용이 어렵다는 것이며, 두 번째는 설문조사 결과 평균 4.82 로 나타난 산업계 현황에 대한 고려보다는, 정부의 필요 때문 에 다수의 불필요한 국가와 해기 면허 인정협정을 체결하고 있다는 것이다. 세 번째는 설문조사 결과 평균 4.74로 나타난 선원을 많이 공급하는 일부 국가와 인정협정 미체결로 추가 체결이 필요하다는 것이다. 이런 문제점에 대한 개선방안 중 우선순위로는 해기 면허 인정협정 국가를 라오스, 태국 등 아 시아 국가를 추가로 확대하여 기존 외국인 선원공급 시장을 확대할 필요가 있다는 의견이 전체 응답 건수 194건(중복 응 답 70건) 중 88건(45.4%)으로 가장 많았으며, 전 세계에 주 선 원공급국 중 많은 인원을 양성, 배출하는 동유럽 국가인 우크 라이나, 러시아 등의 확대가 필요하다는 의견이 62건(32%)으 로 그 뒤를 이었다. 우리나라 해기 면허 인정협정 국가의 확대 필요성과 문제점 및 개선방안을 정리하면 아래 Fig. 5와 같다.
4.2.4 외국인 선원고용 행정절차
우리나라의 외국인 선원고용 행정절차 개선 필요성에 대해 서도 설문조사 결과 평균 6.36으로 다른 문제점들보다 가장 개선이 필요하다는 의견이었다. 문제점으로는 설문조사 결과 평균 6.10으로 나타나고 있는 외국인 선원고용 신고 시 노조 의견서 제출의 문제이다. 외국인 선원 관리지침에 의거 외국 인 선원고용 신고 시 노조의견서 또는 단체협약 적용 확인서 (외국인 정원 승인서 포함) 1부를 제출하게 되어 있으나 해당 관청에서는 노조의견서 및 단체협약 적용확인서 전부를 요청 하고 있다. 두 번째는 설문조사 결과 평균 6.18로 나타난 외국 해기사의 승무 자격증 발급을 위한 해사법규 교육의 효과성 미미함 및 이수증 발급 절차가 복잡하다는 문제이다. 현재 해 사법규 교육을 위한 국가별 교육기관과 강사가 너무 많이 무 분별하게 지정되어 같은 수준으로 해사법규 교육을 시행하는 것은 어려운 실정에 있으며, 교육내용에 있어 한국 법에 대한 교육으로 외국 해기사에 대한 교육 효과 또한 미미하다. 교육 시행 후 이수증 발급에서도 교육을 시행하는 교육기관에서 발 급하는 것이 아니라, 선박소유자 단체에서 교육기관에서 이수 한 교육의 증명을 확인한 후 발급하고 있어 행정상 불필요한 시간 소요 및 복잡성의 문제도 발생하고 있다. 세 번째는 설문 조사 결과 평균 6.30으로 나타난 국적취득조건부나용선 선박 (BBCHP)에 승무하는 해기사의 경우 해당 기국의 면허를 발 급받음에도 불구하고 국제적으로 인정되지 않는 우리나라 승 무 자격증 발급을 요구하고 있다는 문제이며, 네 번째는 설문 조사 결과 평균 5.77로 나타난 우리나라의 과거 출입국 사범 이었던 외국인 선원에 대해 한국 항 입항 시 상륙금지, 감시원 배치 등 행정제재의 불합리성이 발생하고 있다는 것이다.
첫 번째 문제점에 대한 개선방안으로 외국인 선원고용 신 고 시 단체협약 적용확인서만 제출하자는 의견이 전체 응답 건수 128건(중복 응답 4건) 중 60건(46.9%)으로 가장 많았으 며, 이는 단체협약 적용확인서 발급 시 노동자 단체가 승인하 는 사항이므로, 별도로 노동자 단체의 노조의견서를 추가 발 급하는 것은 필요치 않아 보인다는 의미로 해석된다. 두 번째 문제점에 대한 개선방안으로는 효과성이 미미한 해사법규 교 육은 폐지하여야 한다는 의견이 전체 응답 건수 126건(중복 응답 2건) 중 74건(58.7%)으로 가장 많았다. 세 번째 문제점에 대해서는 국적취득조건부나용선 선박에 승선하는 외국인 선 원의 승무 자격증 발급을 폐지하여야 한다는 의견이 전체 응 답 건수 124건 중 114건(91.9%)으로 가장 많았다. 네 번째 문 제점에 대해서는 우리나라 선박이 우리나라 항만에 입항 시 과거 출입국 사범에 대한 상륙금지, 감시원 배치 등 행정 제제 에 대하여 출입국 관련 기관에서 선박소유자에 사전에 정보를 제공하여 원칙적으로 출입국 사범이 외국인 선원으로 고용되 지 않도록 하여야 한다는 의견이 전체 응답 건수 126건(중복 응답 2건) 중 52건(41.3%)으로 가장 높게 나타났으며, 그다음 으로 행정 제제를 폐지하자는 의견도 39건(30.9%)이나 되었 다. 외국인 선원고용 행정절차의 개선 필요성과 문제점 및 개 선방안을 정리하면 아래 Fig. 6과 같다.
4.2.5 외국인 선원 양성제도
선박의 안전운항을 위해서는 지속적인 한국 선원의 양성과 함께 외국인 선원의 양성을 통해 우수한 선원의 확보가 필요 한 실정이나, 현실은 그렇지 못하다. 우리나라의 외국인 선원 양성제도 개선 필요성에 대해서도 설문조사 결과 평균 5.51로 개선이 필요하다는 의견이었다. 문제점으로는 설문조사 결과 평균 5.31로 나타난 우리나라 선박소유자의 외국인 선원양성 에 대한 투자 및 의지가 미약하다는 점이다. 우리나라의 선박 소유자는 일부 대형회사를 제외하고 대다수 영세한 편이며, 또한 선박소유자별로 고용하는 외국인 선원 또한 소수가 대부 분이다. 이러한 현실을 고려할 때 외국인 선원의 양성을 위한 체계적인 조직 구비 및 양성체제를 구축하기는 쉽지 않은 일 이다. 두 번째는 설문조사 결과 평균 5.65로 나타난 관련 단체 와 정부 기관의 외국인 선원양성에 대한 정책개발이 미흡하다 는 점도 문제로 지적하고 있다. 이러한 문제점에 대한 개선방 안 중 우선순위로는 선박소유자와 관련 협회 정부 기관 연합 으로 양성체제를 구축하자는 의견이 전체 응답 건수 124건 중 60건(48.4%)으로 제일 많았으며, 그다음은 정부 기관을 제외 한 관련 협회를 중심으로 선박소유자가 연합하여 양성체제를 구축할 필요가 있다는 의견도 41건(33.0%)이나 되었다. 우리 나라의 외국인 선원 양성제도의 개선 필요성과 문제점 및 개 선방안을 정리하면 Fig. 7과 같다.
5. 결 론
우리나라 운송수단별 수출입 물량의 국제수송 통계를 보면 약 99%가 선박을 이용한 해상운송이 차지하고 있을 정도로 국가 경제에서 해운산업이 매우 중요한 임무를 수행하고 있으 며, 이러한 해상운송의 안전성과 지속적인 경쟁력을 확보하기 위해서는 선원들의 자질과 역량이 중요한 요인으로 대두되고 있다. 우리나라는 단기간에 비약적인 경제성장을 이루는 과정 에서 외화가득을 위한 선원공급국에서 선원 수요국으로 그 지 위가 변화하였다. 1990년 이후부터 선원 직업에 있어 임금 및 처우가 육상 직종과의 차별화가 축소되면서 선원 직업에 대한 매력은 감소하고 있으며, 이에 따라 한국 선원 인력 수는 점점 축소되고 있다. 해기사 직책은 군 복무 대체(승선근무예비역) 라는 혜택에 의해 지속해서 양성, 공급되고 있으나, 대다수 장 기승선이 이루어지고 있지 않으며, 군 복무 대체 인원이 축소 될 때는 한국인 해기사 인력도 점점 감소하게 될 것으로 보인 다. 한국인 부원 직책은 더 양성이 이루어지지 않고 있으며, 기존 부원은 60세 이상 고령화가 빠르게 진행되고 있어 부원 인력이 부족 현상은 점점 더 심해질 것으로 보인다. 한국 선원 부족에 따라 현재 외항사선 선원의 약 57% 이상이 외국인 선 원으로 운영되고 있으며, 향후 지속해서 외국인 선원 수가 증 가할 것으로 예상한다. 이러한 환경변화에 대응하면서 외항 상선의 선원 인력수급을 안정화하여 산업체의 경쟁력을 확보 함과 동시에 국가 경쟁력을 확보하는 차원에서도 지금이라도 외국인 선원의 확보 및 양성, 관리를 체계적으로 시행하여야 할 것이다. 이를 위해서는 문제점 및 개선방안에서 제시한 실 질적인 외국인 선원의 근무환경을 고려하여 외국인 선원에게 적절한 법규 및 단체협약 등을 적용할 수 있도록 개선이 필요 하다는 점이며, 또한 외국인 선원의 고용정원을 결정하는 주 체에 대해 법률적으로 명확히 규정하고 현재의 외국인 선원고 용 정원을 결정하는 주체를 변경하는 것도 검토해 볼 필요가 있다. 그리고 현재의 한국 선원의 직책별 수급 현황을 반영하 여 실질적으로 부족한 직책에 외국인 선원고용을 확대할 수 있도록 하고, 선종별로 외국인 선원고용 정원 제도를 운영하 여 선종별로 편중되지 않게 한국 및 외국인 선원이 고르게 양 성될 수 있도록 하여야 한다. 외국인 선원고용이 지속해서 증 가하고 있는 시점에서 전 세계 주요 선원공급국과의 해기 면 허 인정제도를 확대하여 경쟁력 있는 외국인 선원을 탄력적으 로 고용할 수 있도록 제도적 뒷받침이 필요하며, 외국인 선원 고용 및 승선에 관한 행정절차에서는 실효성이 없거나 중복으 로 시행되고 있는 절차는 과감히 폐지하여 업무의 효율성을 높여야 할 것이다. 마지막으로 외국인 선원의 체계적인 양성 을 위해 선박소유자와 관련 협회, 정부 등이 연합하여 양성체 제를 구축할 필요가 있다.
본 연구는 우리나라 외항 상선에 외국인 선원이 점차 증가 하고 있는 가운데 실질적인 외국인 선원 관리제도의 개선방안 을 도출함으로써 산업계에 직면한 과제 해결에 이바지할 것으 로 생각한다. 본 연구의 한계점으로는 설문 대상이 외국인 선 원 고용자를 중심으로 구성되어 있어 선원노동자 단체와 정부 기관 등의 전체적인 의견이 충분하게 반영되지 못하고 있어 향후 연구에서는 외국인 선원의 이해 관계자 집단 모두를 대 상으로 한 연구가 필요하다. 또한, 본 연구에서 세부적으로 다 루지 못한 직책별 선원 수급 현황을 고려한 직책별 외국인 선 원고용 규모 제시 등의 추가 연구가 필요할 것으로 생각한다.
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