2.1 조사 대상 및 내용

부산항만공사가 설립된 이후 그동안 정부가 부산항만공사의 운영에 지나치게 관여하고 있어 항만관리운영의 자율성 침해 문제가 꾸준히 지적되어 왔다. 따라서 부산항과 직·간접적으로 이해관계를 가지는 부산항만공사 종사자, 지방자치단체 공무원(창원시, 경남도, 부산시), 항만 관련 기업, 지역시민단 체를 대상으로 부산항만공사의 자율성 강화를 위해 개선되어야 할 사항으로 중요하게 인식하고 있는 것은 무엇인지 설문 조사를 실시하였다. 전체 설문지의 구성은 ⑴부산항 및 부산 항만공사의 중요성, ⑵국내 항만관리제도 및 항만공사 경영 자율성 관련, ⑶항만관리 법제도 분석 및 대안 마련, ⑷부산경 남항만공사법(안) 마련 등 총 4가지 영역으로 구성되어 있다.

다만, 이 논문에서는 “⑵국내 항만관리제도 및 항만공사 경영 자율성 관련” 설문에 대한 응답을 분석한 것이다. 해당 설문의 주요내용(분석틀)은 <Table 1>과 같다.

Table 1.

Analysis Frame

이 설문조사에 참여한 응답자(표본수)는 총282명으로, 부산 항만공사 113명, 지방자치단체 72명(창원시·경남도·부산시 공무원), 항만 관련 기업 및 지역 시민단체 97명으로부터 설문지를 회수하였다. ¹⁾

Table 2.

Survey Object

2.2 조사 및 분석 방법

2.2.2 분석방법

설문조사를 통해 확보된 통계분석자료의 신뢰도 검증을 위해 유선 확인(validation)을 실시하여 자료검수 작업을 진행하였으며, 부실(不實)한 자료에 대한 재확인과 보완을 거친 후 최종적으로 확인된 유효한 자료를 대상으로 통계처리를 실시하였다.

조사된 자료는 코딩(Coding) 및 에디팅(Editing) 과정을 거쳤으며, 최종 확인과 검증을 거친 자료에 대해 SPSS 사회과학 통계프로그램을 이용하여 문항의 성격에 따라 빈도분석 (Frequency Analysis)과 교차분석(Cross-tabulation Analysis) 을 실시하였다.

Fig. 1.

Data processing and analysis procedure

3.1. 항만관리운영 관련 법체계의 적절성

먼저, 항만공사의 항만관리운영과 관련된 국내법 체계가 과연 적절한지 여부에 관한 설문에 대한 응답결과를 분석해 보면, 항만공사의 항만관리운영 관련 법체계가 적절하지 않다고 생각하는 비중이 54.6%로 과반 이상을 차지하였으며, 적절하다는 응답은 이보다 조금 낮은 45.4%로 나타났다(Fig. 2).

Fig. 2.

Appropriateness of the Port Management and Operation Act system

한편, 이를 대상자별로 구분하여 살펴보면, 기업 및 시민단 체(71.1%)의 경우는 적절하다는 응답이 더 높게 나타난 반면, 부산항만공사(77.0%)와 공무원(54.2%)은 적절하지 않다는 응답이 더 높게 나타났다. 특히 항만관리운영업무를 수행하고 있는 부산항만공사 종사자의 경우에는 적절하지 않다고 응답한 비율이 77.0%로 압도적으로 높았다(Fig. 3).

Fig. 3.

Appropriateness of the Port Management and Operation Act system(by object)

그리고 전체적으로는 적절하지 않다는 비중이 높지만, 소재지(지역별)를 기준으로 보면, 항만공사의 항만관리운영 관련국내법 체계가 적절하다는 응답이 오히려 더 높게 나타났다. 특히 적절하다는 응답자의 분포는 경남지역(62.5%)이 부산(57.5%)보다 상대적으로 높은 것으로 나타났다(Table 3).

Table 3.

Appropriateness of the Port Management and Operation Act system unit : person, %

3.2. 부산항만공사의 자율성 강화를 위해 개선해야 할 사항

항만관련 행정부처의 분산과 「공공기관의 운영에 관한 법률」로 인해 부산항만공사의 경영 전반에 자율성이 축소된 상황에서 자율성 확보와 관련하여 중요하다고 생각하는 것에 대한 분석결과이다(Fig. 4).

Fig. 4.

Matters to be improved to strengthen the autonomy of the Busan Port Authority

먼저, 1순위를 중심으로 살펴보면, ⑶경영목표, 사업계획 및 예산 확정 방식(30.8%) 가장 높게 나타났으며, 이어서 ⑸조직 및 정원, 예산관리 기중 결정 방식(23.2%), 경영실적 평가방식 (22.7%) 등의 순으로 나타났다.

다음으로, 2순위 중심으로 살펴보면, ⑸부산항만공사의 조직 및 정원, 예산관리 기준 결정 방식(32.4%), ⑷경영실적 평가 방식(21.6%), ⑶경영목표, 사업계획 및 예산 확정 방식 (20.5%) 등의 순으로 나타났다.

끝으로, 1순위와 2순위 응답을 종합한 결과(1+2순위)에서는 ⑸항만공사의 조직 및 정원, 예산관리기준의 결정방식과 관련한 응답이 28.0%로 가장 높게 나타났으며, 그 뒤를 이어 ⑶경영목표, 사업계획 및 예산 확정 방식(25.8%), ⑷경영실적 평가방식(22.3%) 등의 순으로 나타났다.

이를 순위별로 살펴보면, 먼저, 부산항만공사의 자율성 확보와 관련하여 개선이 필요한 사항 중 1순위에서 1위를 차지한 경영목표, 사업계획 및 예산 확정 방식의 개선이 필요하다는 응답은 대상별로는 공무원(43.1%)이, 소재지별로는 부산 (50.0%)에서 선택한 비중이 높았다. 그리고 1순위에서 2위를 차지한 조직 및 정원, 예산관리 기준 결정 방식의 개선에 관하여는 부산항만공사(32.7%)와 경남(8.0%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높게 나타났다(Table 4).

Table 4.

Matters to be improved to strengthen the autonomy of the Busan Port Authority (by 1^st place) 단위 : 명, %

다음으로, 부산항만공사의 자율성 확보와 관련하여 개선이 필요한 사항 중 2순위에서 1위를 차지한 조직 및 정원, 예산관리 기준 결정 방식의 개선 필요성은 부산항만공사(33.6%)와 부산(40.9%)에서 높게 나타났고, 2위를 차지한 경영실적 평가방식이 개선 필요성은 부산항만공사(24.8%)와 부산(27.3%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타났다(Table 5).

Table 5.

Matters to be improved to strengthen the autonomy of the Busan Port Authority(by 2^nd place) unit : person, %

마지막으로, 부산항만공사의 자율성 확보와 관련하여 개선이 필요한 사항 중 1+2순위에서 1위를 차지한 조직 및 정원, 예산관리 기준 결정 방식의 개선필요성에 관하여는 부산항만공사(32.6%)와, 부산(22.7%)에서 선택한 비율이 높게 나타났으며, 2위를 차지한 경영목표, 사업계획 및 예산 확정 방식의 개선 필요성에 관하여는 공무원(29.9%)과 부산(36.4%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높게 나타났다(Table 6).

Table 6.

Matters to be improved to strengthen the autonomy of the Busan Port Authority(by 1^st place + 2^nd place) unit : person, %

3.3. 부산항만공사의 자율성을 저해하는 요인

부산항만공사의 자율성을 제약하는 가장 큰 요인은 무엇인지에 대한 인식을 분석한 결과이다(Fig. 5).

Fig. 5.

Factors impeding the autonomy of Busan Port Authority

먼저, 1순위 중심으로 살펴보면, ⑵항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해수부)가 32.3%로 가장 높았으며, 이어서 ⑶항만공사법의 특별법적 지위 상실(25.5%), ⑷정부의 경영전반에 대한 철저한 관리감독(20.6%) 등의 순으로 나타났다.

다음으로, 2순위 중심으로는 ⑷정부의 경영전반에 대한 철저한 관리감독(29.8%), ⑵항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해양수산부)(26.6%), ⑶항만공사법의 특별법적 지위 상실(23.8%) 등의 순으로 나타났다.

끝으로, 1순위와 2순위 응답을 종합한 결과(1+2순위)에서는 ⑵항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해양수산부)가 30.0%로 가장 높게 나타났으며, 이어서 ⑷정부의 경영전반에 대한 철저한 관리감독(25.6%), ⑶항만공사법의 특별법적 지위상실(25.1%) 등의 순으로 나타났다.

이를 순위별로 구체적으로 살펴보면, 먼저, 부산항만공사의 자율적 운영과 관련한 애로사항으로 꼽는 것 중 1순위에서 1위를 차지한 항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해양수산부)의 문제점은 공무원(40.3%)과 경남(43.8%)에서 선택한 비율이 높았다. 그리고 2위를 차지한 항만공사법의 특별법적 지위 상실의 문제는 항만관리운영업무를 직접 수행하고 있는 부산항만공사(38.9%)와 부산항만공사의 소재지인 부산 (20.5%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높은 것으로 나타났다 (Table 7).

Table 7.

Factors impeding the autonomy of Busan Port Authority(by 1^st place) unit : person, %

다음으로, 부산항만공사의 자율적 운영과 관련한 애로사항중 2순위에서 1위를 차지한 정부의 경영전반에 대한 철저한 관리감독에 관한 문제점은 기업/시민단체(33.0%)와 부산 (34.2%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높았고, 2위를 차지한 항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해양수산부)의 문제는 부산항만공사(28.3%)와 부산(28.8%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높게 나타났다(Table 8).

Table 8.

Factors impeding the autonomy of Busan Port Authority (by 2^nd place)

끝으로, 부산항만공사의 자율적 운영과 관련한 애로사항 중 1+2순위에서 1위를 차지한 항만공사 관리부처의 이원화(기획재정부/해양수산부)에 따른 문제점은 공무원(33.6%)과 경남 (34.0%)에서 선택한 비율이 높게 나타났으며, 2위를 차지한 정부의 경영전반에 대한 철저한 관리감독에 관한 문제점은 부산항만공사(26.5%)와 부산(27.3%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높게 나타났다(Table 9).

Table 9.

Factors impeding the autonomy of Busan Port Authority (by 1^st place + 2^nd place)

3.4. 부산항만공사의 자율성 확대를 위해 개선해야 할 법제도

부산항만공사의 자율성 확대를 위해 개선되어야 할 법제도 중 무엇을 가장 중요하게 생각하고 있는가에 대한 인식을 분석한 결과이다(Fig. 6).

Fig. 6.

The legal system to be improved to expand the autonomy of the Busan Port Authority

1순위는, ⑵국내의 여타 무역항과는 다른 국내 무역항을 대표하는 부산항의 특성에 맞도록 항만공사법을 개정할 필요가 있다는 응답(44.0%)이 압도적으로 높게 나타났다.

2순위는, 항만운영관리주체로서 부산항만공사의 지위를 형해화 하고 있는 항만 관련 법령(「항만법」, 항만재개발법」, 신항만건설촉진법」 등)의 개정 필요성에 대한 인식(19.1%)이 높게 나타났다.

3순위는, 공공기관으로서의 지위(시장형 공기업)를 주식회사형 공기업으로 전환하여 「공공기관의운영에 관한 법률」 이 아닌, 「공기업의경영구조개선 및 민영화에 관한 법률」 및 「상법」의 적용을 받도록 개선할 필요가 있다(13.5%)고 응답하였다.

4순위는, 현재의 항만공사체제 하에서 구성원의 업무 역량을 제고하기 위한 노력을 할 필요가 있다(12.8%).

5순위로는, 현재의 항만공사 경영체제를 유지하는 범위 내에서 자율성을 확보(10.3%) 해야 한다는 것으로 나타났다.

이를 보다 구체적으로 살펴보면, 부산항만공사의 자율성 확대를 위해 필요한 사항 중 1위를 차지한 항만공사법 개정의견은 부산항만공사(46.9%)와 부산(49.3%)에서 선택한 비중이 높게 나타나고 있고, 2위를 차지한 「항만공사법」 외에 다른법령(「항만법」, 「항만재개발법」, 「신항만건설촉진법」 등)의 개정 필요성에 관하여도 부산항만공사(30.1%)와 부산(12.3%)에서 선택한 비율이 상대적으로 높게 나타났다(Table 10).

Table 10.

The legal system to be improved to expand the autonomy of the Busan Port Authority unit : person, %

4.1 연구결과의 요약

이상으로, 부산항과 이해관계를 가지는 부산항만공사, 지방 자치단체(부산, 경남), 시민단체, 항만 관련 기업에 종사하는 항만이해관계자를 대상으로 부산항만공사의 자율성과 관련하여 어떠한 것들을 중요하게 인식하고 있는지를 설문조사 분석을 통해 살펴보았다.

설문조사를 통해 도출된 몇 가지 시사점은 다음과 같다.

첫째, 설문조사 분석결과를 통해 알 수 있듯이, 응답자들은 부산항이 급변하는 물류환경에 효과적으로 대응하기 위해서는 부산항만공사의 자율성이 대단히 중요하다는 것을 인식하고 있다.

둘째, 지역적으로 조금의 차이는 있으나 항만공사의 자율성 보장을 위한 관련 법제의 개선 필요성이 있다는데 인식을 같이 하고 있다. 각 국가마다 항만의존도, 무역환경, 국가체제 등에 따라 다르겠지만, 오늘날 국제적으로 보편화된 항만관리 운영방식은 항만공사제도라 할 수 있는데, 외국의 항만공사와 국내 항만공사의 본질적인 차이는 그 독립성과 자율성에서 찾을 수 있다(Choi.JY et al., 2021.10).

셋째, 부산항만공사의 자율성과 관련하여 중앙 정부의 개입 (인가, 허가, 승인 등) 간섭과 통제를 가장 걸림돌로 인식하고 있으며, 부산항만공사의 운영 및 사업 전반에 대한 과도한 중앙 정부의 통제를 개선할 필요가 있다.

넷째, 부산항은 국가적으로 상징성이 있는 무역항인 만큼 항만공사법 등 관련 법령을 개정하여 부산항만공사의 법적 지위를 보다 강화하고, 부산항의 특성에 맞는 항만관리운영을 보장할 필요가 있다. 이를 통해 항만산업 및 항만 관련 산업의 환경변화와 새로운 트렌드에 능동적 대응하고, 시시각각 변화하는 항만 관련 글로벌 환경에 신속하고 적극적으로 대응할 수 있도록 하여야 한다.

4.2 시사점

오늘날 항만의 기능 및 역할은 단순한 해상운송의 기점 또 는 종점에서 더 나아가 종합적인 물류의 중심지로의 기능과 역할을 요구하고 있다. 그렇기 때문에 항만의 공공성만을 강조하여 항만공사의 사업활동을 지나치게 제약하고 비상업적 항만관리운영을 고집한다면 글로벌 항만으로서의 경쟁력은 약화될 수밖에 없다.

그럼에도 불구하고, 부산항만공사는 「항만공사법」과 「공공기관의 운영에 관한 법률」 등에 의해 인사 및 예산은 물론, 각종 사업에 대한 인허가 등의 행정규제를 받고 있다. 따라서 해외 항만의 운영이나 지분의 참여는 사전에 해양수산부 승인 및 기획재정부와 협의하여야 하는 등 국내외 항만개발이나 투자, 필요한 재원의 조달에도 어려움을 겪을 수밖에 없다(Busan Port Development Council, 2018.1).

항만은 기간산업시설로서 공공성도 중요하지만, 항만의 개발이나 운영에 있어서는 공공성 못지않게 상업성도 대단히 중요한 이슈라 할 수 있다. 특히 항만의 효율적 관리와 운영, 항만개발 등에 필요한 재원 확보를 위해서는 항만관리운영의 상업성은 필수적인 요소라 할 수 있다. 그러기 위해서는 항만관리운영주체인 항만공사에 대한 행정관청의 고권적 간섭을 최소화하여 운영 및 사업활동의 자율성을 보장할 필요가 있다 (Choi,J.Y. 2021.9.16).

항만물동량 세계 5위권 수준에 있는 부산항이 다른 글로벌항만들과의 경쟁에서 우위를 확보하고, 지속적인 성장을 이어가기 위해서는 현재와 같이 지나치게 정부에 의해 통제되는 경직된 운영에서 자유로워야 한다(Choi,J.Y. 2021.11.12). 부산 항만공사의 역할이 정부사무를 대행하는 정도의 수준에서 머물러서는 안 된다.

부산항만공사가 글로벌 항만관리운영자로서의 위상을 정립하기 위해서는 지금보다 부산항만공사의 기능과 역할을 확대할 필요가 있고, 운영의 자율성을 보장하기 위한 법제도의 개선이 무엇보다 중요하다.