†Corresponding author : 정회원, hrchoi@g.kmou.ac.kr1. 서 론
1.1 연구배경 및 목적
우리나라는 2007년 6월 「항만과 그 주변 지역의 개발 및 이용에 관한 법률」제정 및 「제1차 항만재개발 기본계획」 수립을 시작으로 항만재개발사업을 적극적으로 추진하고 있다. 항만재개발사업은 노후·유휴화된 항만 일대를 정비하거나 개발함으로써 항만과 주변 지역의 경쟁력을 높여 지역경제 활성화를 도모하는데 목적이 있다. 가장 최근에 수립된「제3차 항만재개발 기본계획(2021∼2030)」에 따르면 총 14개 항만 19개소를 대상으로 기본계획이 수립되었으며 총 13개 항만 19개소에서 항만재개발사업이 시행되고 있다.(Ministry of Oceans and Fisheries, 2020)
한편 2023년 10월에 「중앙행정권한 및 사무 등의 지방 일괄이양을 위한 마리나항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률 등 4개 법률의 일부개정을 위한 법률」(약칭 : 제2차 「지방일괄이양법」)이 제정되었고 이에 따라 「항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률」(약칭 :「항만재개발법」)이 개정되며 지방관리항만의 항만재개발업무 권한이 해양수산부장관에서 시·도지사에게 이양될 예정이다. 이러한 변화는 지자체의 권한을 강화하고 적극적인 참여를 유도하여 지방관리항만의 항만재개발사업이 활성화될 것으로 기대된다.
반면에 중앙정부의 지원 감소 및 지자체 재정적 부담이 가중되어 지방관리항만의 항만재개발사업 추진이 어려워질 것이라는 우려도 제기되고 있다. 중앙정부가 관리 대상인 국가관리항만에 우선순위를 두고 정책과 행·재정적 지원을 집중함에 따라 지방관리항만에 대한 중앙정부의 지원이 감소할 가능성이 크다. 특히 재정자립도가 낮은 지자체는 중앙정부의 지원 없이는 사업 추진이 현실적으로 어렵다.
특히 지방관리연안항은 지방관리무역항에 비해 항만 및 산업 규모가 작고 대상지 활용이 한정되어 사업성이 낮게 평가되며 민간투자를 유치하지 못해 사업 추진이 지연되고 있다. 그 결과 구룡포항처럼 항만재개발사업 대상으로 지정된 항만에서 지정 취소를 요청하는 사례도 나타나고 있다.
항만재개발사업 시행의 근거가 되는 현행 법제도는 대상 항만의 대부분을 차지하고 있는 국가관리무역항의 사업 추진에 중점을 두고 있어 지방관리연안항의 원활한 사업 추진을 도모하기에는 한계가 있다.
지방관리연안항은 현재 총 19개로 국내 항만의 약 30%를 차지하고 있어 향후 항만재개발사업의 주요 대상이 될 것으로 보인다. 최근 부산남항 등 기본계획이 수립되지 않은 지방관리연안항에서도 항만재개발사업 추진 계획이 논의되고 있어 이러한 변화에 대응하기 위한 법제도 개선이 요구된다.
따라서 본 연구는 현재 항만재개발사업 추진 중인 지방관리연안항을 대상으로 하여 사업 추진 과정에서의 문제점을 도출하고 지방관리연안항 항만재개발사업의 원활한 추진을 위한 법제도 개선 방안을 제시하는데 목적이 있다.
구체적인 연구 내용 및 방법은 다음과 같다. 먼저 선행연구, 관련 법제도, 「제3차 항만재개발 기본계획」등 문헌조사, 현장 조사, 관련 실무자 인터뷰 조사를 통해 지방관리연안항에서 나타나는 공통적인 문제점을 도출하고 이를 바탕으로 법제도 개선 방안을 제안하고자 한다.
1.2 선행연구
항만재개발사업 추진 관련 선행연구를 살펴보면 항만재개발사업 초기에는 관련 정책을 중심으로 연구가 진행되었다.
Sim(2006;2009), Jun(2010), Shin(2010)은 해외 사례 분석을 바탕으로 관련 법제도 미흡, 관계기관 간의 공감대 형성 미흡, 재정 지원 한계 등 국내 항만재개발 정책의 문제를 제기하며 효율적인 사업 시행을 위해 관련 법제도 제정, 재정 지원지침 마련, 의견 수렴제도 구축 등을 제시하였다.
본격적으로 항만재개발사업이 시행된 이후에는 북항재개발사업 등의 사례를 바탕으로 시행 과정에서 발생하는 문제를 도출하고 이에 따른 대응책을 제시하였다. Kwon(2013), Ji(2018)는 부산 북항재개발사업 사례를 중심으로 정부 재정 지원 한계, 공공성과 수익성 상충, 지자체 및 주민과의 소통 부족 등을 지적하였다. 이들은 재정지원계획 수립, 공공성과 사업성의 조화, 지자체 및 주민 의견수렴 등을 활성화 방안으로 제시하였다.
Kang and Park(2015)은 인천내항 재개발 관련 현황 및 여건 분석을 통해 시민 참여 부족, 인천항만공사의 소극적인 태도, 체계적이지 못한 추진과정 등 문제를 지적하며 항만의 발전과 이해관계자의 갈등 해결을 동시에 고려한 정책적 대안 마련이 필요하다고 주장하였다. Oh(2015)은 대상 지역 차별성 부족, 공공성과 수익성 충돌, 주민과의 소통 부족 등 문제점을 도출하고 문제 해결을 위해 정책방향 측면과 제도운영 측면으로 나누어 개선 방안을 제시하였다.
이상에서 살펴본 기존 선행연구는 대부분 해외사례를 분석하여 시사점을 도출하고 이를 토대로 국내 항만재개발사업 추진의 문제점 및 활성화를 위한 방안을 제시하고 있다. 선행연구들에서 나타나는 항만재개발사업을 둘러싼 주요 쟁점으로는 공공성 확보, 재원 조달, 소통 한계, 법제도 미흡, 사업 주체별 역할 분담 등이 있다.
본 연구는 관련 선행연구를 바탕으로 하지만 연구 범위를 지방관리연안항의 항만재개발사업으로 한정한다. 또한 현장 조사 및 관련 실무자 인터뷰를 통해 사업 추진에서의 실제적인 문제점을 도출하며 이를 토대로 원활한 사업 추진을 위한 법제도 개선 방안을 제시한다는 점에서 차별성을 갖는다.
2. 지방관리연안항 항만재개발사업 관련 법제도
2.1 지방관리연안항 항만재개발사업
우리나라는 2024년 기준으로 무역항 31개 항과 연안항 31개 항 총 62개의 항을 보유하고 있다. 연안항은 주로 국내항 간을 운항하는 선박이 입·출항 하는 항만으로 정의된다.(「항만법」 제2조) 연안항은 바다와 인접한 지역에 위치하고 지역 간 운송 기능 등을 바탕으로 지역 발전에 중점을 두고 있으며 국제 무역에 중요한 역할을 하는 무역항에 비해 규모가 작다.
「항만법」은 연안항을 국가관리연안항과 지방관리연안항으로 세분화하고 있다. 지방관리연안항은 지역산업에 필요한 화물처리, 여객 수송 등 편익도모, 관광 활성화 지원을 주목적으로 하는 항만으로 관할 시·도청에 의해 관리되고 있다.(「항만법」 제3조)
해양수산부(2020)에 따르면 지방관리연안항은 지역주민의 휴식과 방문객을 위한 관광거점으로 개발하여 지역 활성화를 도모하기 위해 항만재개발사업을 추진하고 있다. 현재 항만재개발사업 대상 항만으로 지정된 지방관리연안항은 대천항과 구룡포항 두 곳으로 「항만재개발기본계획」이 수립되어 있다.
2.2 지방관리항만의 항만재개발사업 관련 정책 및 법제도
2.2.1 「항만재개발기본계획」
「항만재개발기본계획」은 항만재개발사업의 개발 목표, 추진방향 등 개발 방침에 대한 전반적인 내용을 담고 있는 가장 기초적인 계획으로 「항만재개발법」을 근거로 수립된다.
2020년 수립된「제3차 항만재개발 기본계획」에서 지방관리연안항과 관련된 기본계획의 내용은 다음과 같다.
먼저 지방중소도시의 소규모 항만재개발사업의 사업성 부족으로 인한 장기 미추진 문제를 지적하고 있으며 주요 추진 과제로서 적극적인 시민참여 제도화, 지자체 역할 및 책임 강화를 위해 재개발 권한 지자체 이양 추진 및 적극적 참여 유도, 항만별 특화개발 등을 제시하고 있다.
특히 항만별 특화개발은 항만재개발사업의 다양한 성격을 반영하지 못하고 일률적으로 추진되던 개발 방식을 개선하고자 도입되었다. 추진 목적과 대상 등에 따라 ① 원도심 활력제고, ② 해양산업육성·지원, ③ 지역생활·문화거점과 같은 3개의 유형으로 구분하고 유형별로 사업주체, 방향, 추진절차 등을 차별화함으로써 효율적이고 체계적인 항만재개발사업을 추진하고자 한다.
대상 항만으로 지정된 지방관리연안항 두 곳 모두 지역생활·문화거점 유형으로서 유휴화된 항만 공간을 지역주민의 생활·문화거점이자 방문객들을 위한 관광거점으로 조성하여 환경 개선 및 지역 활성화를 도모하고자 한다.
2.2.2 「항만재개발법」
국내에서도 항만재개발의 필요성이 대두됨에 따라 2007년 5월에 「항만과 그 주변지역의 개발 및 이용에 관한 법률」을 제정함으로써 최초로 사업 시행을 위한 근거를 마련하였다.
그 후 항만재개발사업 추진을 위해 2009년 「항만법」과 통합되어 일부 개정이 이루어졌으며 이때 개정을 통해 지정된 지방관리항만에 대한 개발·관리 권한이 지방자치단체로 위임되었다. 2020년 1월에는 항만재개발사업의 추진 및 지원체계를 강화하고 항만과 주변 지역의 경쟁력 제고를 위해 「항만법」에서 항만재개발 관련 내용들을 분리하여 「항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률」을 제정하였다. 2023년 제2차「지방일괄이양법」이 제정됨에 따라 지방관리항만에 대한 항만재개발사업 시행 및 허가 등에 관한 해양수산부장관의 권한 및 사무를 시·도지사에게 이양하기 위한 법 개정이 이루어졌으며 2025년 5월부터 시행될 예정이다.
개정된 법령에서는 항만재개발사업에 관한 행정업무를 수행하는 행정관청을 관리청으로 정의하고 있으며 국가관리항만의 경우 해양수산부장관, 지방관리항만의 경우 시·도지사로 구분하고 있다. 또한 기본계획 수립을 제외한 사업계획 수립, 시행자 지정 등의 사업 시행 및 허가 등에 관한 권한 및 사무의 주체를 해양수산부장관에서 관리청으로 개정하였다.
이를 통해 사업 주체로서 지자체 권한을 강화하고 적극적인 참여를 유도하여 지방관리연안항의 원활한 사업 추진을 꾀하고 있다.
2.2.3 항만재개발사업 재정지원지침
항만재개발사업에 필요한 비용은 사업시행자가 부담하도록 법에 규정되어 있다.(「항만재개발법」 제32조) 그러나 공공성 확보, 민간투자 활성화 등의 이유로 정부 재정 지원의 필요성이 지속적으로 제기되면서 2015년 7월 「항만재개발사업 재정지원지침」을 제정하고 국가 재정 지원에 대한 기준을 마련하였다.
주요 내용으로 재정지원 원칙, 국가 및 항만공사 관리 항만에 대한 재정지원, 재정지원한도 등이 규정되어 있다. 이 지침에 따라 국가로부터 재정지원을 받는 항만재개발사업은 해양수산부장관이 지정하거나 인정한 사업에 한정된다.
현재 수립된 항만재개발사업 재정지원지침은 국가관리항만 또는 항만공사관리항만에 대한 재정 지원만 규정하고 지방관리항만에 대한 내용을 규정하지 않고 있다. 지방관리항만의 경우 「지방재정법」의 적용을 받으며「항만재개발법」 제32조에 지자체가 기부·보조·출자·출연을 할 수 있도록 재정 지출을 위한 근거를 두고 있다.(Kim, T. G. et al., 2020)
2.2.4 민간투자 활성화 관련 법제도
「항만재개발법」에 규정되어 있는 민간투자 활성화를 위한 관련 내용으로는 사업시행자 자격 확대(제15조), 사업 대행(제15조), 선수금제도(제27조), 원형지 공급(제28조), 환지방식(제25조) 등이 있다. 민간투자자의 참여에 대해서는 출자 비율을 충족하는 경우 민간이 단독으로 출자하여 설립한 법인도 사업시행자가 될 수 있다. 그리고 사업의 효율적인 시행을 위해 사업시행자가 해당 사업구역 입주예정자에게 사업 일부를 대행할 수 있으며 사업시행자가 대금의 전부 또는 일부를 미리 받을 수 있도록 하여 사업비 부담을 완화하고 항만재개발사업의 원활한 추진을 도모하고 있다.
또한 사업구역 전체면적의 3분의 1 이내에서 사업시행자가 자연친화적 또는 입체적으로 개발하기 위해 필요시 원형지를 공급하여 개발할 수 있도록 하였으며 사업구역 안의 토지소유자가 사업계획에 맞게 토지를 사용하려는 경우 환지해 줄 수 있도록 하여 토지소유자와 사업시행자 간의 갈등 및 사업 시행 비용 감소를 꾀하고 있다.
2.3 항만재개발사업 추진 절차 및 방식
2.3.1 추진 절차1)
항만재개발사업은 「항만재개발법」에 명시된 절차에 따라서 Table 1과 같은 순서로 시행되는데 크게 ‘기본계획 수립→ 사업계획 수립→실시계획 승인’ 3단계로 구분된다.
1) 기본계획 단계 : 해양수산부 장관은 항만재개발사업 대상 항만을 선정하고 10년 주기로 기본계획을 수립하여야 한다. 계획수립 시에는 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙기관의 장과 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐야 한다. 계획수립 후 해양수산부 장관은 이를 고시하고 관계 중앙기관의 장 및 시·도지사에게 통보해야 한다.
2) 사업계획 수립 단계 : 기본계획에 적합한 범위 내에서 구체적인 계획이 담긴 사업계획을 수립하게 되어 있다. 사업계획의 경우 ① 관리청이 직접 수립하거나, ② 관리청이 공모를 통해 선정하거나, ③ 사업시행자가 직접 제안하는 방식 등 3가지 방식으로 수립된다.
사업계획 수립 단계에서는 관리청에 따라 계획 수립 주체, 심의기관 등에서 차이를 보인다. 국가관리항만의 경우 해양수산부장관이 수립하며 관계 중앙기관의 장과 관할 시·도지사 및 시장·군수·구청장과 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐야 한다. 지방관리항만의 경우 시·도지사가 수립하며 관계 중앙기관의 장과 관할 시장·군수·구청장과 협의한 후 지방항만심의회의 심의를 거쳐야 한다.
또한 이 단계에서는 공청회 등을 통해 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 듣도록 하여 주민들의 참여를 보장하고 있다.
3) 실시계획 승인 단계 : 사업시행자가 사업 시행에 앞서 실시계획을 작성하여 관리청의 승인을 받아야 한다. 관리청은 실시계획을 승인하려는 경우 해양수산부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장의 의견을 들어야 한다.
국가관리항만과 지방관리항만의 기본계획 수립 주체는 해양수산부장관으로 절차가 동일하지만「항만재개발법」개정으로 사업계획 수립 및 실시계획 승인의 경우 주체가 되는 관리청에 따라 협의 대상, 심의기관 등에 있어 차이를 보인다.
2.3.2 추진 방식
항만재개발사업은 다른 개발사업과 마찬가지로 사업시행자에 따라 다양한 개발 방식을 가지는데 크게 공공개발방식, 민간개발방식, 제3섹터개발방식으로 구분할 수 있다.
국내에서는 공공성과 사업성의 조화가 중요한 항만재개발사업의 특성상 제3섹터개발방식이 주로 활용되고 있으며 대표적인 사례로 부산 북항재개발사업이 있다. 제3섹터개발방식은 공공·민간이 공동 출자하여 설립한 법인이 사업을 추진하는 것으로 공공과 민간의 협력을 통해 공공성을 유지하면서 민간투자를 활성화하고 재정 부담을 완화하여 사업의 효과를 극대화할 수 있다.(Sim, 2009)
3. 지방관리연안항 항만재개발사업의 문제점
지방관리연안항의 항만재개발사업 현황 및 문제점 분석을 위해 ① 「제3차 항만재개발 기본계획」등 문헌 검토, ② 관련 실무자 인터뷰, ③ 현장 조사를 진행하였다. 현재 고시된 기본계획은 2020년도를 기준으로 수립되었으며 항만재개발사업 대상 전체 항만에서 나타나는 공통적인 문제에 대해 간략하게 다루고 있어 지방관리연안항 항만재개발사업 현황 및 문제점 파악에 있어 한계를 가진다. 이를 보완하기 위해 항만재개발사업 추진 중인 지방관리연안항(대천항, 구룡포항)을 대상으로 관련 실무자 대면 인터뷰 및 현장 조사를 진행하였다.
구체적인 조사 방법 및 내용은 다음과 같다.
① 문헌 검토 : 「제3차 항만재개발 기본계획」등 문헌 검토를 통해 대상지 개요, 계획수립 당시 현황, 사업 방향 등을 분석하였다.
② 인터뷰 : 먼저 선행연구 및 기본계획의 내용을 바탕으로 질문지2)를 작성하였다. 다음으로 지자체 홈페이지와 민원실을 통해 관련 실무자를 파악해 전화하여 인터뷰 목적을 설명하고 인터뷰 요청을 하였다. 또한 이메일을 통해 사전에 작성한 질문지를 발송하여 면담자의 부담을 줄이고 효율적인 인터뷰를 진행하고자 하였다.
인터뷰는 실제적인 문제점을 도출하고 심도 있는 의견을 듣기 위해 1:1 심층면접방식으로 진행하였다. 사전에 보낸 질문지를 바탕으로 인터뷰를 진행하되 순서에 구애받지 않고 면담자가 자유롭게 얘기할 수 있도록 하였으며 녹음 대신 응답 내용을 바로 기록하며 정리하였다.
대천항의 경우 2024년 10월 25일 금요일 오후 2시 보령시청사 카페테리아에서 3시간 내외로 진행하였으며 구룡포항은 2024년 10월 28일 월요일 오후 2시 경상북도 동부청사 7층 휴게실에서 1시간 내외로 진행하였다.
③ 현장 조사 : 걸어서 대상지를 둘러보며 사진 촬영 및 메모를 통해 기본계획과 인터뷰를 통해 파악한 대상지의 현황을 직접 확인하고 문제점을 기록하였다.
3.1 대천항 항만재개발사업
3.1.1 현황
① 기본계획 등 문헌 검토 결과 : 대천항은 충청남도 보령시 신흑동에 있는 연안항으로 충청남도의 어업 전진 기지이자 녹도 등 연안의 섬과 연결되는 여객 터미널 역할을 하고 있다.
대천항은 2007년 항만재개발사업 대상 항만으로 지정되며 기본계획이 수립되었다. 사업 대상 구역은 1단계(2007년) 및 2단계(2016년)에 걸쳐 조성된 준설토 투기장으로서 총면적은 330,513㎡(공유수면 없음)이다. 현재 대상지 1단계 구역은 어구수리장 및 적치장으로 임시 사용되고 있으며 2단계 구역은 유휴지로 되어 있다.(Fig. 1 참고) 대상지의 토지소유권은 해양수산부에 있다.(Kim and Kim, 2024)
사업의 기본방향은 유휴부지를 재개발함으로써 대표 산업인 수산업과 관광을 접목한 특화산업 육성, 주변 관광자원 연계, 친수공간 확대 등을 통해 환경 정비 및 지역 활성화를 도모하는 것이다. 토지이용계획으로서 대상 구역은 공공시설지구(45%)와 해양문화관광지구(55%)로 구분된다. 공공시설지구는 현대화한 어구수리장 시설과 친수·휴식공간을 배치하고 바다를 조망할 수 있는 공간으로 계획되었다. 해양문화관광지구는 대천항 및 주변 관광자원과 연계한 해양관광거점으로서 주기능인 관광·휴양기능과 부기능인 상업·업무시설, 문화·전시기능을 포함하는 공간으로 계획되었다.(Ministry of Oceans and Fisheries, 2020)
② 인터뷰 조사 결과 : 대천항의 관리권은「지방일괄이양법」에 따라 대산지방해양수산청에서 충청남도청으로 이관되었으며 보령시청에서 사무 위임을 받아 대천항 재개발 관련 업무를 수행하고 있다. 시청에서는 기본계획을 바탕으로 사업 아이디어를 구상하고 이를 토대로 선제안하는 방식으로 민간투자 유치 및 국가 재정지원 확보를 위해 노력하고 있다.
③ 현장 조사 결과 : 대천항에서 1단계 구역까지 도로가 정비되어 있어 차량 및 보행을 통한 접근이 가능하다. 1단계 구역은 도로를 중심으로 양 옆으로 어구수리장이 조성되어 있어 수변을 조망하기 어려우며 경관이 훼손되고 있다. 또한 길가에 어망 등 자재와 쓰레기가 방치되어 주변 환경을 저해하고 있다. 2단계 구역에서는 시야 방해없이 내·외항의 경관을 감상할 수 있지만 도로포장이 미흡하여 부지 이용을 위해서는 추가적인 도로 정비가 필요하다.
3.1.2 문제점
현황조사 결과 대천항 항만재개발사업 시행의 문제점은 다음과 같다.
첫째, 지자체는 대천항 재개발을 적극적으로 추진하고 있지만 대상지의 토지소유권이 해양수산부 장관에 있어 토지 매입비용이 발생할 수 밖에 없다. 어구수리장을 제외한 총사업비 2,394억 원 중 국유지 매입을 위한 토지 보상비는 1,954억 원으로 전체 사업비의 약 81.6%에 달하며 가장 큰 비중을 차지하고 있다.(Kim and Kin, 2024) 하지만 지자체는 자체적으로 재원을 마련하기 어려운 상황이다. 교부금을 통해 정부로부터 사업 관련 재원을 지원받고 있지만 시정·시책 등의 영향으로 우선순위에서 밀려 항만재개발사업 관련 재정 확보에 어려움을 겪고 있으며 이로 인해 사업이 지연되고 있다.
둘째, 현재 보령시청이 관련 업무를 수행하고 있지만 계획권(해양수산부), 관리권(충남도청), 인·허가권(보령시청)으로 권한이 분산되어 있고 ‘시청→도청→해양수산부’로 사업 요청이 처리되는 복잡한 구조로 업무처리가 지연되는 상황이다. 이와 더불어 각 기관 간의 이해관계 충돌 및 협력 부족으로 업무처리가 지연되고 있다.
셋째, 지자체는 기본계획을 토대로 사업을 구상해 선제안하는 방식으로 민간투자를 유치하기 위해 노력하고 있다. 하지만 지역성과 차별성을 드러내기 위한 아이디어 구상에 한계가 있고 관광·레저산업 중심의 계획으로 인해 사업성 부족으로 투자 유치에 어려움을 겪고 있다. 또한 대천해수욕장 등 주변 관광지와 연계를 계획했지만 지역 내 도시계획과 통합된 계획이 마련되지 못하고 있다.
넷째, 대천항의 경우 주민 수용성 문제도 심각한 상황이다. 항만재개발사업과 관련하여 주민들의 인식이 부족하며 이해관계 상충이 심화되고 있다. 특히 1단계 투기장의 경우 어업인에 의해 임시로 조성된 어구수선장이 고착화되면서 악취, 쓰레기, 경관 훼손 등 환경이 저해되는 등 불법 점거로 인한 문제가 심각해지고 있다.
공청회를 통해 주민 의견을 수렴하고자 하지만 지역주민 간의 이해관계 충돌로 인해 조율이 쉽지 않은 상황이다. 또한 공청회 결과를 의견서로써 제출하고 있지만 계획권이 해양수산부에 있어 지역 수요를 반영하기 어려운 상황으로 공청회의 실효성이 떨어지고 있다.
3.2 구룡포항 항만재개발사업
3.2.1 현황
① 기본계획 등 문헌조사 결과 : 구룡포항은 경상북도 포항시 남구 구룡포읍에 있는 항으로 1993년 연안항으로 지정되었다. 구룡포항은 대게, 과메기 등 풍부한 어자원을 바탕으로 경북 동해안 최대의 어업 전진 기지 역할을 하고 있다.
2016년 항만재개발사업 대상 항만으로 지정되며 「제2차 항만재개발기본계획」에 포함되었다. 사업 대상 구역은 2006년 조성된 준설토 투기장으로서 총면적은 39,216㎡(공유수면 없음)이다. 투기장은 블록 제작장으로 임시 사용되다가 현재는 유휴공간으로 되어 있다.(Fig. 2 참고)
사업의 기본방향은 투기장을 재개발함으로써 관광 네트워크 구축, 노후화된 주변 지역 환경 개선, 친수공원 등 열린 공간 조성 등을 통해 지역자산 활용, 집객 효과 강화 등 관광산업 중심의 지역 활성화를 도모하는 것이다. 토지이용계획으로서 대상 구역은 공공시설지구(45%)와 해양문화관광지구(55%)로 구분된다. 공공시설지구는 어구수리소 인접지역 및 수변공간 주변으로 완충녹지와 공원 및 광장 등 친수공간을 조성하는 등 공공시설을 집중적으로 배치하는 것으로 계획되었다. 해양문화관광지구는 문화·관광·상업 등이 조화된 수변공간을 개발해 지역 랜드마크로 활용하고자 하며 관광·휴양기능을 중심으로 상업·업무시설, 문화·전시기능을 포함하는 공간으로 계획되었다.(Ministry of Oceans and Fisheries, 2020)
② 인터뷰 결과 : 「지방일괄이양법」에 따라 관리권이 이관되어 경상북도청에서 구룡포항 재개발 관련 업무를 담당하고 있다. 관리권이 도청으로 이양되기 전 해양수산부에서 기본계획을 바탕으로 사업계획 및 사업자 공모를 진행하였다. 사업계획은 200실 이상의 숙박시설, 컨벤션센터, 녹지 등을 포함하도록 하였으며 규모 외에는 크게 제한을 두지 않아 민간이 자유롭게 제안할 수 있도록 하였다. 하지만 지역 실정을 고려하지 않은 계획 및 낮은 사업성으로 사업시행자를 선정하지 못해 사업 추진이 지연되고 있다. 추진 중인 사업이 없어 투입된 재원은 없으며 현재는 해양수산부에 항만재개발사업 지정 구역 해제를 요청한 상태이다.3)
③ 현장 조사 결과 : 구룡포항에서 사업 대상지까지 도로가 단절되어 있어 접근성이 떨어진다. 진입로의 경우 차량 통행 및 이용객 편의를 위해 도로 정비가 필요하다. 또한 부지는 나대지 상태로 내·외항 경관 감상을 할 수 있지만 어구, 어망 등 자재와 쓰레기가 방치되어 있어 주변 환경을 저해하고 있다.
3.2.2 문제점
현황조사 결과 구룡포항 항만재개발사업 시행의 문제점은 다음과 같다.
첫째, 구룡포항의 경우 항만재개발사업과 관련한 국가 재정 지원으로 교부세 외에 지방자치단체 전환사업 지원금을 받고 있지만 2026년에 지원금이 종료되면 장기적으로 지자체의 재정 부담이 가중될 가능성이 높다.
둘째, 관리권은 경북도청에 있지만 계획·개발권은 해양수산부에 있어 지역 실정에 맞는 계획 수립 및 원활한 사업 추진에 어려움을 겪고 있다. 기본계획 수립 과정에서 시·도지사의 의견을 구하도록 법에 명시되어 있지만 의견 반영은 미흡하다. 또한 포항시청에서 경북도청으로 사업 관련 요청을 하면 도청에서 다시 해양수산부로 요청해야 하는 다단계 구조로 인해 업무처리가 지연되고 있다.
셋째, 사업 대상지와 근대문화역사거리 등 주변 관광지와 연계하여 관광 활성화를 도모하고자 노력하고 있지만 항만재개발 관련 계획과 지역 내 도시계획 간의 연계가 부족하다.
넷째, 경북도청에서는 지역주민 의견 수렴을 위해 공청회를 진행하였다. 그러나 주민 간의 의견 조율이 어렵고 수렴된 의견도 사업계획에 제대로 반영되지 못하고 있다.
3.3 소결
지방관리연안항의 항만재개발사업 추진 과정에서의 공통적으로 나타나는 문제점은 다음과 같다.(Table 2 참고)
① 사업성 부족 : 지방관리연안항의 경우 무역항에 비해 항만 및 산업 규모가 작아 부산 북항, 고현항처럼 물류·상업·주거 기능을 포함한 대규모 개발이 어려워 소규모 재개발에 그칠 가능성이 높다. 또한 부산항, 인천항 등과 같이 대도시권과 연계된 경우 산업·물류·관광·주거 기능이 활성화될 수 있지만 지방관리연안항의 배후도시는 대도시에 비해 인구와 경제 규모가 작아 지역 소비 기반이 약하고 개발 수요가 제한적이며 지속적인 수요 창출이 어렵다. 교통 인프라 부족 및 접근성이 떨어진다는 한계가 있다.
이로 인해 경제적 파급효과가 크지 않고 부동산 가치 상승 폭이 제한적이라 투자 대비 수익성이 부족해 민간투자 유치에 어려움을 겪고 있어 사업 추진이 지연되고 있다. 국가의 재정지원을 받더라도 사업성이 부족할 경우 지속적인 재정 부담과 예산 낭비, 공실 문제 및 활용도 저하, 유지·관리 어려움 등 문제가 발생해 사업성 확보를 통한 민간투자 유치를 하는 것이 필수적이다.
② 재정지원 체계 미흡 : 지방관리연안항의 사업 추진에 있어 가장 근본적인 문제는 재정지원 체계가 미흡하다는 것이다. 추정사업비의 경우 대천항은 3,413억 원, 구룡포항은 128억 원으로 재정력이 낮은 지방정부의 특성상 막대한 사업비를 감당하기 힘들어 중앙정부의 재정지원이 요구된다. 이를 고려하여 정부에서는 지방관리항만 사용료 이관 및 교부세 등을 지원함으로써 지자체의 재정 기능 강화 및 부담 완화를 위해 노력하고 있다. 그러나 재정 지원 규모나 절차에 대해 규정된 사항 없이 지자체의 재량으로 운영되기 때문에 우선순위에서 밀려 관련 자금 확보가 어려운 상황이다. 또한 지자체로 관리권이 이관됨에 따라 중앙정부의 관심 및 지원이 감소하여 지자체의 부담이 가중되고 있다. 관리권 이양의 후속 조치로 지방관리항만 사용료 세입을 지자체로 이관하였지만 세입된 사용료가 기존의 정부 지원금보다 적을 가능성이 높아 사업 추진을 위한 예산 확보가 쉽지 않을 것으로 보인다.
③ 전문인력 부족 및 비효율적인 사업 시스템 : 사업 담당자는 이관된 항만재개발사업 관련 교육을 받고 있지만 업무처리에 있어 부담을 느끼고 있다. 중앙정부로부터 항만재개발사업 관련 사무 및 권한이 이관되면 지자체의 주도로 사업을 추진하게 된다. 하지만 담당자의 전문성 부족, 공무원의 순환보직, 민간과의 협력 부족 등으로 인해 원활한 추진에 있어 어려움을 겪을 가능성이 높다. 항만재개발사업의 경우 항만계획, 도시계획, 관광개발 등 다양한 분야의 복합적인 전문성이 요구되는데 지자체의 담당 공무원의 경우 이러한 전문성을 충분히 갖추지 못한 경우가 많으며 일정 기간에 따라 순환보직을 하게 되어 해당 분야의 경험과 전문성을 지속적으로 축적하기 어렵다.
그리고 지자체로 관리권은 위임되었지만 계획·개발권이 중앙정부에 있어 지자체의 적극적인 사업 추진이 어려운 상황이다. 특히 지역 실정에 맞지 않는 계획수립, ‘시청→도청→해양수산부’ 간의 다단계에 걸친 복잡한 업무처리 절차, 각 기관의 이해관계 충돌 등으로 인해 민간투자 유치 어려움, 업무 지연 등 문제가 있다.
④ 항만과 주변 지역 연계 미흡 : 대상지의 경우 기존 항만의 유휴화·노후화가 아닌 항로의 준설토를 투기하여 형성된 새로운 항만용지로서 입지적으로 도심과 연계되는 기능이 미흡하다. 또한 관광 활성화를 주목적으로 하는 지방관리연안항의 특성상 주변 관광지와 연계하여 지역 활성화를 도모하고자 하지만 지역 내 도시계획과 연계된 통합적 계획이 부재한 상황이다. 항만과 도시계획이 통합되지 않으면 계획 또는 정책 간 충돌, 도시와 항만 간 이해관계자 갈등, 사업비 중복 투입 등의 문제로 인해 사업 추진이 지연될 수 있다.
⑤ 주민 의견수렴 및 지역 수요 반영 부족 : 지자체는 공청회 등을 개최하여 주민 의견수렴 및 지역 수요 반영을 위해 노력하고 있다. 하지만 지역주민의 인식 부족, 어업인, 상인 등 지역주민 간의 이해관계 상충, 공청회 결과 미반영 등으로 인해 주민 의견수렴 및 지역 수요 반영에 어려움을 겪고 있다.
4. 법제도 개선방안
3.3 소결에서 정리한 공통적인 문제에 대한 법제도 개선 방안은 다음과 같다.(Table 3 참고)
4.1 사업성 확보
첫째, 지방관리연안항의 특성을 고려하여 소규모 거점개발, 해양관광·어촌 재생형 개발 등 특화 유형을 세분화하고 법에 규정하여 항만과 지역의 특성을 살린 차별화된 재개발이 이루어지도록 한다. 부산 북항, 고현항 등 무역항의 경우 상업·업무·주거 등 대규모 복합개발을 기본 모델로 하고 있지만 지방관리연안항의 경우 이와 같은 모델 적용이 어렵기 때문에 유형별 특화개발을 통해 사업성을 확보하도록 한다.
둘째, 사업성이 낮아 장기적으로 추진이 지연되는 구역의 경우 「관광진흥법」의 관광특구 등과 같이 항만재개발특구를 지정하거나 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(약칭 「도시재생법」) 제31조, 제32조와 같이 조세 및 부담금의 감면, 건축규제의 완화 등에 대한 조항을 신설하고 세제 혜택, 임대료 감면, 금융 지원 등 인센티브를 제공하여 민간 참여를 유도해야 한다.
4.2 재정지원 체계 개선
지방관리항만에 대한 재정지원지침 마련, 항만재개발 전용 기금 설립 법제화, 항만재개발특별회계 설치 등을 통해 관련 예산을 확보하고 지자체의 부담을 경감시킬 수 있도록 한다.
첫째, 기존 항만재개발사업 재정지원지침에 지방관리항만의 재정지원에 관한 내용을 포함할 수 있도록 하거나 지방관리항만의 항만재개발사업 시행 시 소요되는 비용 일부를 지원함에 있어서 지원 규모 산정 및 관리절차 등에 대한 세부사항이 담긴 재정지원지침을 마련하여 항만재개발사업이 원활하게 추진될 수 있도록 「항만재개발법」제3조(국가 및 지방자치단체의 책무) 제2항을 개정한다.
둘째, 항만재개발사업은 「도시재생법」제2조 제7항, 제27조 제1항 제9호 및 제3항에 따라 도시재생사업으로 분류되며 일부 비용을 지원받을 수 있다. 하지만 이 경우 도시재생 목적 등과 같은 일부 기능에 한해서는 주택도시기금으로부터 지원을 받을 수 있어 전반적인 힝만재개발사업 지원에는 한계가 있다.
그러므로 「항만재개발법」개정을 통해 항만재개발 전용 기금 설립 근거를 마련하여 지자체가 안정적인 재정 확보 및 재정 지원을 통해 민간투자를 촉진하여 원활하게 사업 추진을 할 수 있도록 한다.
셋째, 「도시개발법」, 「도시재생법」 등의 개발 법령과 마찬가지로 항만재개발특별회계의 설치 및 운용 등에 관한 조문을 「항만재개발법」에 신설하여 항만재개발사업에 필요한 비용을 효율적으로 관리하고 집행하여 원활한 사업 추진이 이루어지도록 한다. 이 경우 법 제39조(개발이익의 재투자)의 내용도 함께 개정하여 항만재개발사업으로 발생하는 개발이익이 항만재개발특별회계의 재원으로 활용될 수 있도록 한다.
4.3 전문인력 양성 및 업무처리 시스템 개선
첫째, 항만재개발사업은 다학제적인 접근이 필요한 복합 개발사업으로서 항만, 도시계획, 경제, 관광 등 다양한 분야의 전문가가 유기적으로 협력해야 한다. 이를 위해 부산 북항 사례처럼 전담 조직을 신설하여 순환보직을 최소화하고 장기 근무를 장려하며 전문 임기제 공무원을 채용하는 등 해당 부서에 전문인력을 배치하여 전문성을 축적할 수 있도록 한다.
또한 전문인력 양성을 위해 중앙정부 차원에서의 지원을 강화한다. 해양수산부는 항만재개발과 관련된 법령·정책·실무 이론과 현장경험을 습득할 수 있는 교육과정 및 교육시설을 갖춘 전문인력 양성기관을 지정해 관련 교육 프로그램을 운영하고 관련 연구기관과 협력하여 지방공무원 대상 연수 과정 개설하는 등의 지원을 적극적으로 해야 한다. 지자체는 지역 내 대학 및 연구기관과 연계하여 협력체계를 구축해 관련 전문가를 확보하거나 부동산 개발 회사 등 민간 기업과 협력하여 실무 경험이 있는 전문가를 프로젝트에 참여시키는 등 전문인력 확보를 위해 노력해야 한다.
위의 내용을 토대로「도시재생법」제26조의 4(전문인력의 양성 및 지원)에 명시된 것처럼 「항만재개발법」에 전문인력 양성 및 지원에 관한 조문을 신설하여 항만재개발사업 관련 전문인력을 확보할 수 있도록 한다.
둘째, 지방관리항만의 관리청인 지자체의 권한이 강화됨에 따라 항만재개발사업의 원활한 사업 추진을 위해서는 지자체 간의 협력 강화가 요구된다.
「지방자치법」제164조(지방자치단체 상호 간의 협력)에 의거하여 「항만재개발법」에 지정 항만이 속한 기초 지자체와 광역 지자체 및 해양수산부 간의 협력 기구를 설치하도록 조문을 신설한다. 이를 통해 기초 지자체에서도 광역 지자체를 거치지 않고 해양수산부로 바로 요청할 수 있도록 하고 관련 지자체 및 해양수산부 간의 소통을 강화하여 비효율적인 업무 시스템을 개선하고 빠른 업무처리가 이루어지도록 한다.
4.4 항만과 주변 지역 연계 강화
지방관리연안항은 관광·레저산업 중심의 관광거점으로 계획되고 있어 주변 지역과 연계 강화를 위한 전략이 요구된다.항만과 지역 간의 통합적인 계획 수립은 중복 투자 방지, 시너지 효과 증대, 지역성·차별성 강화 등을 통해 장기적인 도시 발전을 도모할 수 있어 필수적이다.
‘항만도시위원회(가칭)’ 구성, 항만재개발사업 관련 계획과 도시계획의 통합 등을 통해 항만과 지역 간의 연계를 강화하고 이를 바탕으로 지역 활성화를 도모할 수 있도록 한다.
첫째, 항만과 지역 간의 통합적인 계획을 수립하도록 「항만재개발법」에 ‘항만도시발전위원회’ 설치에 관한 조항을 신설한다.
이를 바탕으로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 ‘지방도시계획위원회’, 「도시재생법」의 ‘지방도시위원회’, 「항만법」의 ‘지방항만정책심의회’ 등 각 법률에 기반한 위원들이 참여하는 ‘항만도시발전위원회’를 구성하도록 한다. 이 위원회를 통해 항만과 지역 발전을 동시에 고려하는 통합적인 계획을 수립할 수 있도록 하고 관련 주체 간의 효율적인 협업과 정보 교류가 이루어질 수 있도록 한다.
둘째, 「항만재개발법」제9조(항만재개발사업계획의 수립)제3조의 사업계획 포함 사항에 ‘관련된 지역 내 도시계획과의 연계에 관한 사항’을 추가하여 항만재개발사업 사업계획 수립 시 관련 도시계획을 검토하고 이를 반영하여 항만과 지역 간의 통합적인 계획 수립이 가능하게 한다. 이 사항에 대해서는 항만도시위원회의 자문이나 심의를 받도록 규정한다.
4.5 주민 참여 강화
첫째, 주민 참여를 촉진하고 지역 수요가 적극적으로 반영될 수 있도록「도시개발법」제7조,「도시재생법」제15조(주민 등의 의견 청취)와 같이 「항만재개발법」에 관련 조문을 신설한다. 계획 수립 시 사업구역 주민을 대상으로 항만재개발사업 필요성, 방향 등에 대한 설명회 등을 하도록 하여 주민 인식을 제고하며 사업계획 수립사업 전(全)단계에서 공람, 공청회 등을 하도록 규정하여 적극적인 주민 참여를 유도한다.
둘째, 현재 공청회 후 의견서를 제출하고 있지만 현행법에는 단순히 “주민 및 관계 전문가 의견을 들어야 한다“ 라고만 명시되어 있어(「항만재개발법」 제9조) 공청회 결과가 제대로 반영되지 못하고 있다. 공청회에서 제시된 의견이 타당하다고 인정될 경우 항만재개발사업계획에 반영하고 이에 대한 내용을 고시하도록 첫째로 제시한 조문(주민 등의 의견 청취)에 이와 같은 내용을 추가하여 주민 참여를 촉진하고 지역 수요가 적극적으로 반영될 수 있도록 한다.
또한 기본계획 수립 시 단순히 시·도지사의 의견을 듣는 것이 아니라 협의할 수 있도록 「항만재개발법」제5조 제4항을 개정하여 지역 실정에 맞는 계획이 수립될 수 있도록 한다.
셋째, 「어촌·어항법」의 ‘어촌·어항재생지역협의체’와 같이 지역주민, 관련 전문가 등으로 구성된 ‘항만재개발지역협의체’를 설치하도록 「항만재개발법」을 개정하여 주민 의견을 수하고 사업 추진을 위한 지역 공동체 운영 등을 통해 갈등 완화를 도모한다.
5. 결 론
지방관리연안항의 항만재개발사업을 활성화하기 위해서는 사업의 근거가 되는 관련 법제도 정비가 필요하다. 따라서 본 연구에서는 지방관리연안항의 항만재개발사업 추진 과정에서 발생하는 문제를 분석하고 이를 토대로 법제도 개선 방안을 제시하였다. 연구 결과는 다음과 같다. 먼저 문헌조사, 인터뷰 조사, 현장 조사를 통해 도출한 지방관리연안항의 항만재개발사업 추진 과정에서의 문제점은 다음과 같다.
첫째, 지방관리연안항은 항만 및 산업 규모가 작아 개발 수요가 제한적이며 투자 대비 수익성이 부족해 사업성이 낮아 민간투자 유치에 어려움을 겪고 있다. 둘째, 중앙정부에서 교부세 등을 지원하고 있지만 재정지원 체계가 미흡하여 지자체의 부담이 가중되고 있으며 민간투자 확보에 어려움을 겪고 있다. 셋째, 항만재개발사업 관련 전문인력이 부족하다. 또한 권한의 분산으로 지자체의 실질적 사업 추진이 어려우며 ‘시청→도청→해양수산부’와 같은 다단계에 걸친 복잡한 구조로 인해 업무처리가 지연되고 있다. 넷째, 장기적인 지역 발전을 위해 항만과 지역 연계를 꾀하고 있지만 통합적인 계획이 부재하다. 다섯째, 주민 의견수렴 및 지역 수요 반영을 위해 공청회 등을 개최하고 있지만 이해관계 상충, 공청회 결과 미반영 등으로 인해 실질적인 의견 반영에 어려움을 겪고 있다.
이와 같은 문제 해결을 위한 법제도 개선 방안은 다음과 같다. 「항만재개발법」개정을 통해 첫째, 해양관광·어촌 재생형 개발 등 특화 유형을 법에 규정하여 항만과 지역 특성에 맞는 개발을 유도하고 조세 및 부담금 감면, 건축규제 완화 등을 통해 사업성 확보 및 민간투자 유치를 장려한다. 둘째, 지방관리항만에 대한 재정지원지침 마련, 항만재개발 전용 기금 설립, 항만재개발특별회계 설치 등을 규정하여 지자체의 부담을 완화하고 안정적인 재원 확보 및 재정 지원을 가능하게 한다. 셋째, 항만재개발사업 관련 전문인력을 양성하고 지자체와 해양수산부 간의 협력 기구를 설치하여 원활한 업무처리가 이루어질 수 있도록 한다. 넷째, 항만재개발사업 수립 시 관련 도시계획을 검토·반영하여 항만과 도시 간의 통합적인 계획을 마련하도록 한다. 또한, ‘항만도시발전위원회’를 구성하여 관계자 간 협력을 강화하고 지역의 조화로운 발전을 도모한다. 다섯째, 주민 인식 제고 및 적극적인 참여를 유도하기 위해 설명회, 공람, 공청회 등을 하며 적극적인 지역 수요 반영을 위해 공청회에서 타당하다고 인정된 의견은 계획에 반영하고 그 내용을 고시하도록 한다. 또한 주민 의견수렴 및 갈등 완화를 위해 ‘항만재개발지역협의체’를 설치하도록 한다.
본 연구는 현재 항만재개발사업이 추진되고 있는 지방관리연안항을 대상으로 하여 사업 추진 과정에서의 문제를 도출하고 원활한 사업 추진을 위한 법제도 개선안을 제시하는 데 의의가 있다. 본 연구의 한계로는 연구의 대상이 총 두 곳으로 한정되어 일반화하기 어려우며 사업계획 수립, 설계 및 시공 등 본격적인 사업 시행 과정에서 야기되는 문제 및 개선안은 도출하지 못하였다. 그리고 일부는 지방관리연안항만의 특수성이라기보다 항만재개발사업 추진 과정에서 보편적으로 나타나는 문제로 볼 수 있어 차별성이 부족하며 구체적인 재정 조달 방안, 민간투자 유치 등에 대한 심층적인 논의가 부족하다. 후속 연구에서는 기종료된 국내 항만재개발사업 사례나 해외사례와의 비교분석을 통해 지방관리연안항의 특수성을 명확히 규명하고 실효성 있는 개선안을 제시해야 하며 사업 시행 과정에서 야기되는 문제를 포함하여 사업 전반에 대한 개선안을 제시하도록 해야 한다. 또한 전문가 자문 등을 통해 제안한 법제도 개선안의 실행 가능 여부 및 효과 검증이 필요하며 개정법 시행 효과에 대한 지속적인 관찰 연구도 함께 이루어져야 할 것이다.
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