2.1 기능 또는 사무배분의 의의와 원칙

본 연구에서 정부 간 기능 또는 사무의 배분이란 중앙정부 와 지방정부 사이에, 그리고 상급지방정부와 하급지방정부 사 이에 이루어지는 권한, 기능, 사무(업무), 책임의 분배를 의미 한다. 이와 같은 정부 간 기능이나 사무의 배분은 각 국가나 사회의 상황에 따라 합리적 배분 방식이 다를 것이다. 그러나 일반적으로 거론되는 기능 또는 사무배분의 원칙은 존재한다.

정부 간 기능배분의 원칙으로 가장 자주 소개되는 것으로 일본의 임시행정조사회가 제시한 원칙이 있다. 이 원칙의 내 용으로는 ①현지성의 원칙, ②종합성의 원칙, ③경제성의 원칙 을 들 수 있다. 현지성의 원칙은 주민에 가까이 있고 주민통제 가 쉬운 기초단위의 정부에 기능을 우선적으로 배분하여야 한 다는 것이다. 종합성의 원칙은 전문화된 중앙정부의 조직보다 는 지역단위의 종합행정기관인 지방정부에 기능을 우선적으 로 배분하여야한다는 것이다. 경제성의 원칙은 동일한 가급적 행정비용을 가장 절약할 수 있도록 기능이 배분되어야 한다는 것이다(Jeong, 2000).

이와 관련하여 셔프(Carl Shoup)의 원칙도 자주 인용되는 데, ①행정책임 명료화의 원칙, ②능률의 원칙, ③지방정부 및 기초지방정부 우선의 원칙이 그 내용이다(Sil et al, 1987). 행 정책임 명료화의 원칙은 기능별 행정책임의 주체와 감독관계 및 경비부담에 관한 사항을 명확히 해야 한다는 것이다. 능률 의 원칙과 지방정부 및 기초지방정부 우선의 원칙은 각각 임 시행정조사회의 경제성의 원칙과 현지성의 원칙과 같은 내용 이다.

최근 들어서는 정부 간 기능배분의 원칙으로 보충성의 원 칙, 효율성의 원칙, 포괄성의 원칙, 충분재정의 원칙이 강조되 고 있다(Kim, 2015). 보충성의 원칙은 중층의 국가공동체조직 에서 하급단위가 잘 처리할 수 있는 업무를 상급단위가 직접 처리해서는 안 된다는 원칙이다. 즉, 하급정부가 할 수 있는 일에 상급정부가 관여해서는 안 된다는 의미와 상급단위는 하 급단위가 활동할 수 있는 조건을 갖추도록 지원해주어야 한다 는 의미를 가진다. 효율성의 원칙은 사무 또는 기능이 가진 외 부효과(externality)를 고려하여 상급단위의 정부가 일차적인 책임을 가지고 처리하는 것이 효율적일 경우 적용하는 원칙이 다. 이것은 Oates(1972)가 어떤 기능으로 인한 공간적 외부효 과가 있을 경우에는 그 외부효과를 충분히 포괄할 수 있을 정 도로 큰 규모의 정부가 기능을 담당하는 것이 효율적일 수 있 다고 주장한 것과 같은 이치이다. 포괄성의 원칙은 기능배분 에 있어 동종의 업무나 상호 밀접히 연관된 업무는 같이 하나 의 기관에 배분해 주어야 한다는 원칙이다. 즉, 크게 보아 하 나인 사무를 여러 계층의 정부가 관여하게 해서는 안 된다는 것이다. 충분재정의 원칙은 기능을 수행하는 지방정부가 그 기능을 수행하는데 필요한 재정이 충분하여야 하거나, 기능을 수행할 수 있는 재정력을 지닌 지방정부에 기능을 배분하여야 한다는 것이다.

2.2 선행연구의 검토

항만분야 이외에 기타 분야의 기능배분에 대한 연구는 종 종 있었다. 이들은 대부분 상급정부와 하급정부 간 중복기능 에 대한 것으로 지방자치제도의 취지에 맞게 지방으로의 기능 재배분을 주장하고 있다.

Geum et al.(2012)은 국가사무의 비율이 지방사무에 비해 상대적으로 높은 수준에 있다는 점을 지적하고, 지방분권화 시대에 부합하도록 중앙권한을 지방 이양화하는 방안을 제시 했다.

Lim(2011)의 정부 간 기능배분 연구에서는 행정구역 통폐 합과 계층제의 축소 문제들에 있어서 자치단체들 간의 기능 조정이 우선시되어야 한다고 주장했다.

Kim(2000)은 특별지방행정기관과 지방자치단체의 중복된 환경행정기능을 사례로 구체적 기능배분기준을 마련하여 각 기관이 맡아야할 기능을 구분했다.

Choi(2010)는 시·도와 시·군·구간 사회복지기능이 모호하고 중복되어 있다는 점을 지적하고 합리적 배분을 위한 개선방안 을 제시하였다.

본 연구에서는 선행연구에서 거의 다루지 못하였을 뿐만 아니라 최근에 논란이 가열되고 있는 항만배후단지 개발 및 관리기능의 정부 간 배분에 대해 분석하고자 한다.

2.3 분석시각

본 연구에서는 앞에서 살펴본 바와 같은 여러 가지의 정부 간 기능배분원칙 중에서 항만배후단지의 개발 및 관리 기능과 관련하여 특히 중요하다고 생각되는 행정책임 명료화의 원칙, 효율성의 원칙, 보충성의 원칙, 포괄성의 원칙의 4가지 관점에 서 분석이 이루어진다.

3.1 현황

부산항 신항은 해양수산부의 항만기본계획 하에 부산항만 공사(이하 BPA)가 관리·운영하고 있으며, BPA는 정부출자 공기업으로서 기획재정부의 관리를 받는다. 법률상 명시된 BPA의 사업 이외의 사무는 부산지방해양수산청 및 지방자치 단체가 이행하고 있다. 부산항 신항 배후단지는 지리적으로는 부산광역시와 경상남도 창원시에 걸쳐져있어 지방자치단체 간 관할구역 및 명칭에 관한 갈등이 끊임없이 존재해왔다. 또 한 이 일대는 경제자유구역으로 지정되어 부산진해경제자유 구역청이 일정한 기능을 수행하고 있다.

이와 같이 부산항 신항 배후단지는 여러 정부기관들이 복 잡하게 관련되어 있고, 관련 기능수행 상에 혼란이 존재할 수 밖에 없는 구조이다. Fig. 1

Fig. 1

Organizations relative to busan new port hinterland

3.2 문제점

3.2.1 도시계획 기능 수행상의 협의 부족

도시계획업무는 지방자치법 상 특별시·광역시 및 시·군의 기 능에 속한다.^1), 경제자유구역의 경우, 경제자유구역개발계획은 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법^2),이 지방자치법에 우선한다. 동법에 따르면 주택공급, 도로건설 등 일부 도시계획 사무는 시장, 군수, 구청장에게 속하는 사무라 할지라도 시·도 지사가 직접 수행하도록 하고 있다. 그러나 동법의 규정에 따 라^3), 항만배후단지개발계획은 항만법이 우선 적용된다. 따라서 항만법에 따라 항만배후단지의 개발계획 수립은 해양수산부 장 관에게 속한다.^4), 또한 항만법^5),과 항만공사법^6),에 따르면 항만 공사가 항만배후단지 조성 및 관리의 책임기관이 된다.Fig. 2

Fig. 2

Land use planning map of port hinterland

Source : BMC Business, BMC, 2017

부산항 신항 배후단지의 경우 경제자유구역으로 지정되어 있 어 해양수산부와 BPA, 부산시와 강서구 및 경상남도와 창원시 등의 여러 지방자치단체, 그리고 부산진해경제자유구역청 등 여러 기관이 관련되어 있다. 따라서 아래에서 구체적 사례를 통 해 살펴보는 바와 같이 행정책임의 명료화, 효율성, 보충성, 포 괄성 등의 기능배분 원칙상으로 볼 때 문제를 지니기 쉬운 구 조이다. 또한 이러한 경우 각종 관련 기관들 간에 행정협의가 대단히 중요한데도 불구하고, 필요시에만 행정협의가 간헐적으 로 이루어질 뿐 행정협의회가 제도화 되어 있지 못한 실정이다.

3.2.2 주거시설 건설관련 기능배분 문제

부산항 신항 배후단지의 주거시설 공급은 지방자치법에 따르 면 부산시와 창원시의 권한에 속하지만,^7), 이 일대가 경제자유 구역이므로 경제자유구역 지정 및 운영에 관한 특별법에 따라 부산시와 경상남도가 우선적으로 권한을 갖는다.^8), 그러나 항만 배후단지의 경우 이들 법률보다 항만법이 우선 적용되므로, 항 만법^9),과 항만공사법^10),에 따라 부산항 신항의 배후단지 주거시 설 건설은 BPA가 사업 1순위권자가 된다.Fig. 3

Fig. 3

The actual structure for solving parking problems

이에 따라 부산항 신항 북컨테이너 배후단지의 개발은 민 간투자사업으로 당초 부산신항만주식회사(이하 PNC)가 개발 키로 되어있었으나, PNC는 외환위기를 겪으며 사업 시행권을 부산도시공사(이하 BMC)에게 넘겼다. BMC는 항만배후단지 에 주거단지를 조성하기 위해 부산시를 통해 당시 건설교통부 에 도시기본계획 변경을 요청했다. 석 달 뒤인 2004년 12월 중 앙도시계획위원회의는 지역의 도시기능(주거)에 중점을 두어 도시계획 변경을 승인해 주었다.^11), 외환위기를 틈 타 주거시 설 사업계획변경이 후순위 사업권자인 지방정부에 의해 이루 어진 것이다.Fig. 4

Fig. 4

Various related organizations improvement plan

사실상 본 부지는 법률상 2종 항만배후단지로 물류기능을 지원하는 상업·업무기능 시설이 주로 설치되지만, 항만 이용 자들의 편의를 위한 주거시설 또한 일부 들어올 수 있다. 그러 나 상업시설(116,067㎡) 및 업무시설(135,677㎡)의 면적 보다 약 3배가 큰 면적(319,205㎡)을 주거시설로 이용한다는 점에서 항만배후단지의 본 기능을 상실했다고 볼 수 있다. 이로 인해 북컨테이너 배후단지에는 3년 이내에 총 1만 3천 가구가 들어 설 예정이며, 각종 소음과 분진으로 인한 주민갈등이 예상된다.Fig. 5

Fig. 5

Improvement plan by function transfer or contracting-out

이렇듯 항만 배후단지의 개발·관리와 관련된 기관은 다원 화되어 있고, 이들 기관은 각기 다른 목표를 가지고 있다. 따 라서 모든 관련기관 간 충분한 협의가 없을 경우, 배후단지 설 치의 본 취지(물류기능 지원)와 어긋난 기능(주거)을 수행하 게 되는 현상이 발생한다.

이 사례는 부산시의 주거시설 건설 행위가 부산항 신항의 물류기능 수행에 부정적 외부효과를 미쳐 효율성 상실을 초래 한 문제점을 보여주는 것이다. 즉, 해양수산부·BPA·경상남도· 창원시와의 의견조율 없이 BMC-부산시-건설교통부의 일방 적 사무처리로 인해 항만 배후단지의 당초 목적인 물류지원 기능에 부정적 효과를 초래한 것이다. 또한 이와 같이 사업 우 선순위권자에서 후순위권자로 기능수행 권한이 이양될 경우, 그에 따른 부정적 결과에 따른 책임문제도 명확하지 않으므로 행정책임명료화의 원칙에도 위배된다.

3.2.3 교통편의시설 설치 및 관리관련 기능배분 문제

부산항 신항은 명시적으로 BPA가 관리·운영하지만 환경, 안전, 보안 등과 관련된 수익성이 없는 사무는 중앙정부나 지 방자치단체가 수행하고 있다. 특히 각종 교통편의시설의 설치 및 관리기능은 관련 업무배분 자체가 중복되거나 복잡해서 여 러 기관 간에 수행상의 혼란이 야기되고 있다.

지방자치법시행령에 따라 주차장의 설치 관리와 계획수립 은 부산시·경상남도, 사업추진은 창원시·강서구의 권한에 속 한다.^12), 지방자치법시행령^13),과 도로교통법^14),에 따라 교통신 호기 및 안전표지의 설치 및 관리는 부산광역시와 창원시의 권한에 속한다. 지방자치법시행령에 따라 도로표지의 설치는 부산시와 경상남도, 가로등 버스정류소의 유지 및 관리는 창 원시와 강서구의 권한에 각각 속한다.¹⁵⁾

이상에서 언급한 교통편의 시설들은 상호 유사하거나 밀접 히 관련된 업무들이지만 그 추진 기관은 차이가 있다. 이는 동 종의 업무나 밀접히 관련된 업무는 가능한 동일 기관에 배분 하라는 포괄성의 원칙에 위배되며, 또한 이렇게 관련된 업무 가 서로 다른 기관에 의해 수행될 경우, 어느 한 기관의 업무 수행이 다른 관련기관에 직접적으로 긍정적 혹은 부정적 영향 을 미치는 외부효과를 유발하여 효율성의 원칙에도 어긋나게 된다.

이와 관련하여 도로교통법시행령에 따르면 주차 및 정차 단속업무는 부산광역시, 경상남도, 창원시의 권한에 속한다.¹⁶⁾ 이 경우, 동일 업무를 경상남도와 창원시라는 상・하급 지방 정부가 중복 수행하고 있어 행정책임명료화의 원칙에 위배되 고 있으며, 가능한 지역주민에 근접해 있는 기초지방정부에게 권한을 배분해야한다는 보충성의 원칙에도 위배된다고 볼 수 있다.

또한 부산항 신항 배후단지의 총괄적 관리 책임은 BPA에 있는 상황에서,¹⁷⁾ 부산광역시 및 강서구, 경상남도 및 창원시, BPA 등 여러 기관에 배후단지 교통편의시설의 설치 및 관리 업무가 분산되거나 중복되어 있어 혼란스러운 상황이다.

이와 관련하여 실제 현장에서의 기능수행 상의 문제가 발 생하고 있다. 즉, 현재 북컨테이너 배후단지에는 트레일러와 섀시 등 대형화물차가 주차할 공간이 많이 부족해 늘 불법주 차 차량이 도로에 방치되어 있는 실정이다. 왕복4차로 도로 상에 양쪽 한 차로씩 불법주차 차량이 늘어서 있어 대형 트레 일러가 자유롭게 지나다니지 못하고, 불법 적치된 섀시를 승 용차가 들이받아 밑으로 파고들면서 생명을 잃는 사고가 발생 하는 등의 위험이 항상 있다(Cho et al., 2012).

이 경우 사고의 책임은 충분한 주차장을 건설하지 않은 사 업시행자에 있는지, 사업시행자의 계획을 승인한 해양수산부 에 있는지, 배후단지 총 관리권자인 BPA에 있는지, 불법주정 차 단속을 하지 않은 지방자치단체(부산시 또는 경상남도 또 는 창원시)에 있는지 불분명하다. 이것은 행정책임명료화의 원칙에 위배된다.

또한 불법주차로 불편함을 느끼는 배후단지 입주업체와 트 레일러 기사들은 주로 현장에 있는 BPA에 해결을 요구하고 있으나, BPA는 법률상 단속권이 없어 부산시(강서구)와 창원 시(진해구)에 단속해 줄 것을 요청하는 수밖에 없는 실정이 다.¹⁸⁾ 이것은 현장에 BPA가 주재하고 있지만 지방자치단체의 사무소가 없어서 나타나는 현상으로 가급적 현지 주민에 근접 한 기관에 기능을 배분하여야 한다는 보충성의 원칙에 위배된 기능배분의 결과가 초래하는 문제점이라고 볼 수 있을 것이 다. 또한 부산시와 창원시 등 지방자치단체는 출동하여 단속 업무를 수행하더라도 자기 관할구역 내에서만 가능하므로, 경 계를 넘는 지역의 주·정차에 대해서는 어떻게 할 수가 없는 실정이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 본 연구의 4가지 분석시각의 관 점에서 살펴본 부산항 신항 배후단지 관리관련 기능배분상의 문제점을 요약하면 Table 1과 같다.

Table 1

Problems in functional distribution from 4 analytical perspectives

4.1 관련 기관 간 행정협의회의 제도화

항만배후단지의 개발 및 관리기능은 해양수산부, BPA, 사 업시행자, 부산시와 강서구, 경상남도와 창원시, 부산진해경제 자유구역청 등 다양한 기관들과 연관되어 있다.

동일한 부지에 대해 BPA와 해양수산부는 물류지원기능을 우선시하고, 부산시 등 지방자치단체와 국토교통부는 도시기 능을 우선시하여 각자의 기능을 수행하고 있다. 앞에서 부산 시의 대규모 주거시설 건설로 인해 부산항 신항의 물류기능에 부정적인 영향이 초래된 사례에서 나타났듯이, 이들 각 기관 의 기능수행은 필연적으로 다른 관련 기관에 긍정적 혹은 부 정적 영향을 미치는 외부효과를 유발하여 효율성의 문제를 야 기 시킨다.

그러나 각각의 업무 수행 과정에서 해양수산부-BPA-사업 시행자, 국토교통부-부산시-사업시행자의 수직적인 협의는 가능하나 해양수산부와 국토교통부 간, BPA와 지방자치단체 들 간의 수평적 협의는 힘든 구조이다. 따라서 이들 간의 업무 추진 과정상의 행정협의체제를 법으로 규정하는 등과 같은 방 법으로 제도화할 필요가 있을 것이다. 그렇게 함으로써 관련 기관 간에 나타나는 외부효과의 내부화를 통한 효율적 업무처 리가 가능할 수 있게 된다.

항만배후단지 개발의 최우선 권한을 지닌 해양수산부 장관 은 항만법에 따라 배후단지의 개발이 필요하다고 인정되는 항 만을 대상으로 항만배후단지개발 종합계획을 5년마다 수립하 여야 하는데,^19), 이 과정에서 해양수산부장관은 종합계획안을 작성하여 시·도지사의 의견을 듣고 관계중앙행정기관의 장과 협의한 후 중앙항만정책심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 하 고 있다.²⁰⁾ 그러나 항만배후단지 개발이 해당 지방자치단체의 도시계획과 조화를 이루기 위해서는 이 과정에서 단순히 시· 도시자의 의견들 듣도록 할 것이 아니라, 해당 시·도지사와 협 의를 갖도록 하여야 할 것이다.

현재 항만법 제4조 제1항에 따라 설치된 중앙항만정책심의 회(해양수산부장관 소속)와 제3항에 따라 설치된 지방항만정 책심의회(지방해양항만청장 또는 시·도지사 소속)가 설치되어 있으나, 이들은 항만배후단지 개발 및 관리와 관련하여 관련 기관 간 행정협의회의 기능을 실효성 있게 발휘하는 데에는 한계가 있다. 즉, 중앙항만정책심의회^21),는 항만법 제41조에 따라 해양수산부 장관이 5년마다 항만배후단지개발 종합계획 안을 작성할 시에만 이에 대한 심의를 가질 수 있다. 지방항만 정책심의회²²⁾는 항만법 제4조 제3항에 따라 해양수산부장관 으로부터 권한을 위임받은 지방해양항만청장 또는 시·도지사 의 자문 요청이 있을시, 또는 중앙항만정책심의회로부터 위임 된 사항만 심의가 가능하다. 따라서 이와는 별도로 관련 기관 간 협의의 실효성을 제고할 수 있는 행정협의회의 구성이 필 요하다고 본다.

이와 같은 행정협의회는 항만 및 항만배후단지의 개발 및 관리와 관련한 현안사항들을 중점적으로 다루기 위해 항만이 소재하는 지역단위로 관련 기관들이 참여하는 상설기구로 설 치하되, 매년 혹은 분기별 정기회를 갖도록 하고 필요시 또는 어느 관련 기관의 요청 시 임시회를 갖도록 하며, 항만배후단 지의 개발 등 현안사항이 있을 시에는 반드시 의무적으로 협 의회를 개최하도록 하여야할 것이다.

이와 같은 관점에서 부산항 신항 관련 행정협의회는 BPA, 부산지방해양수산청, 해양수산부, 국토교통부, 부산시와 강서 구, 경상남도와 창원시, 부산진해경제자유구역청 등의 소속 공 무원이나 직원을 구성원으로 하여 설치되어야 할 것이다. 이 때 광역지방자치단체인 부산시·경상남도뿐만 아니라 관할구 역에 직접적으로 이해관계가 있는 기초지방자치단체인 창원 시와 강서구도 그 구성원으로 포함 시켜 수직적 협의가 이루 어질 수 있도록 하여야할 것이다. 왜냐하면 평소 부산항 신항 항만배후단지의 개발 및 관리와 관련하여 창원시 등 기초자치 단체는 하급 지방자치단체라는 이유로 그 의견을 사업에 반영 하는 데에 애로가 많기 때문이다. 그리고 이와 같은 행정협의 회는 항만법 개정을 통하여 항만법 상의 기구로 설치함으로 써, 법률상의 의무기구로 할 필요가 있을 것으로 보인다.

이와 같은 행정협의회가 제도화되면 항만배후단지 개발 및 관리업무를 둘러싸고 기관 간 협의 도출 과정에서 사업집행의 지연 등의 문제점이 있을 수 있으나, 사전에 상호 의견이 조율 됨으로써 물류지원기능과 도시기능(주거시설 등) 간의 조화를 이룰 수 있을 뿐만 아니라, 기관 간 외부효과로 인한 비효율성 을 제거할 수 있는 장점이 있다.

4.2 광역행정방식의 활용

앞에서 살펴본 바와 같이 주차장, 교통신호기 및 안전표지, 도로표지, 가로등 및 버스정류소 등 각종 교통편의시설들은 상호 밀접히 관련되었거나 동종의 업무들이지만 여러 지방자 치단체에 분산되어 수행되고 있다. 그리고 각 지방자치단체는 자기 관할구역을 넘는 지역에 대해서는 설치 및 관리권한이 없으며, 자기 구역 내의 시설들에 대해서만 관리업무를 시행 하므로, 지역 간 연계성에 한계가 존재한다. 이와 같은 동종의 업무나 밀접히 관련된 업무는 포괄성의 원칙에 따라 가능한 동일 기관에 배분하는 것이 책임행정의 구현과 업무처리의 효 율성을 위해 좋을 것이다. 그렇게 함으로써 업무 처리의 혼란 을 방지하고 책임 소재를 명확히 할 수 있을 것이다.

이와 밀접히 관련된 것으로서 주차 및 정차 단속업무는 부 산광역시, 경상남도, 창원시의 권한으로 규정되어 있다. 따라 서 동일 업무를 상급지방정부인 경상남도와 하급지방정부인 창원시가 중복 수행하고 있어 책임 관계가 불분명 하므로, 행 정책임명료화의 원칙에 따라 어느 하나의 계층에 권한을 배타 적으로 배분하여야 할 것이다. 이때 가능한 지역주민에 근접 해 있는 기초지방정부에 권한을 배분해야한다는 보충성의 원 칙에 따라, 창원시에 그 권한을 전적으로 수행하게끔 하는 것 이 바람직스러울 것으로 보인다.

또한 불법주차로 불편함을 느끼는 배후단지 입주업체와 트 레일러 기사들(주민들)이 주로 BPA에 문제해결 요구의 민원 을 제기하는 것은 현장에 BPA가 있으나 지방자치단체의 사 무소가 없어서 나타나는 현상이므로, 가급적 현지 주민에 근 접한 기관에 기능을 배분하여야 한다는 보충성의 원칙에 따라 그 권한을 BPA에 위임하여 수행하도록 하는 것도 하나의 방 법이 될 수 있을 것이다. 지방자치단체의 경우 자기 관할구역 내에서만 업무수행이 가능하므로, 타 지방자치단체의 관할구 역에서 발생하는 문제는 현장에서 목격하고도 방치할 수밖에 없다. 따라서 여러 지방자치단체의 관할구역을 아우르는 BPA 에서 그 권한을 대행하는 경우 이와 같은 문제의 해결도 가능 할 것이다. 그러나 현행법 하에서 BPA가 그러한 기능을 수행 하는 데에는 한계가 존재하므로, 관련 법의 개정이 필요하다.

이와 같은 문제들의 더 근본적인 해결방안으로 다음과 같 이 몇 가지 광역행정방식의 활용을 제안하고자 한다. 첫째, 경 상남도, 창원시, 부산광역시, 강서구 등 지방자치단체로부터 BPA로 교통편의시설의 설치 및 관리 업무와 주차 및 정차의 단속업무를 이양하는 것이다. 이를 위해서는 항만법의 개정이 요구된다. 즉, 항만공사법 제8조 제1항 제2호에 따라, 항만공 사는 항만법 제2조 제7호에 따른 항만배후단지의 조성 및 관 리·운영에 관한 사업과 항만법 제2조 제8호에 따른 항만재개 발사업을 수행하고 있는데, 항만법 제2조의 제7호와 제8호의 사업리스트에 교통편의시설의 설치와 주·정차 관리 사업을 추 가함으로써, BPA가 이러한 사업을 수행하는 것이 가능하게 될 것이다. 다만 이렇게 될 경우 공공성과 효율성을 동시에 추 구하는 공기업으로서의 BPA에 의한 업무수행이 자칫 공공성 의 저하를 초래할 가능성이 존재한다는 사실이 단점이 될 수 는 있다는 점을 주의해야 할 것이다.

둘째, 기관 간 계약에 의해 관련 사무를 위탁하여 수행하는 것이다. 지방자치법 제104조와 제151조에 따라 지방자치단체 는 그 사무의 일부를 타 지방자치단체나 타 법인 및 단체에게 위탁할 수 있다. 따라서 경상남도와 창원시 및 부산시와 강서 구는 BPA와의 계약을 통해 교통편의시설의 설치· 관리 및 주·정차 단속업무를 BPA로 위탁하여 수행하도록 하고 그에 따른 대가를 지불할 수 있다. 혹은 이들 지방자치단체 간 계약 을 통해 현지 기초자치단체인 강서구나 창원시 중 어느 하나 의 지방자치단체로 관련 업무들을 위탁하고 그 대가를 지불할 수도 있을 것이다. 이렇게 함으로써 사무를 위탁받은 BPA나 창원시(혹은 강서구)는 지방자치단체의 관할구역에 구속됨이 없이 항만배후단지 전체에 걸쳐 관련 사무를 수행할 수 있게 됨으로써, 지역 간 및 기관 간 외부성으로 인한 비효율성 문제 를 해소할 수 있으며 포괄성의 원칙도 구현할 수 있게 된다. 단, 이 경우에 수탁기관이 계약조건을 충실히 이행하지 않는 도덕적 해이현상이 발생할 수 있는데, 계약조건의 이행 여부 를 평가할 수 있는 평가 시스템을 마련하는 것이 중요하다.

셋째, 지방자치단체 간에 업무를 공동처리 하는 방식이 있 을 수 있다. 지방자치법 제159조는 2개 이상의 지방자치단체 가 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 지방자치단체조합 을 설립할 수 있도록 규정하고 있다. 부산항 신항 배후단지와 같이 관리 대상 부지가 2개 이상의 지방자치단체에 걸쳐 있어 외부효과로 인한 비효율성의 문제나 지역 간 갈등이 일어날 수 있는 경우에는, 해당 지방자치단체들 사이에 지방자치단체 조합을 설립하여 관련 사무를 공동으로 처리하는 게 효율적일 수 있다. 부산항 신항 배후단지의 교통편의시설 설치·관리와 주·정차 단속 업무의 경우도 경상남도와 부산시 간에 조합을 설립하여 공동 처리함으로써 외부성으로 인한 비효율성의 문 제를 해소하고 포괄적 업무 수행의 원칙도 구현할 수가 있다. 이 경우에도 BPA와 지방자치단체 조합 사이의 업무조정의 문제는 여전히 남아 있지만, 조합 설립 이전에 비해 그 복잡성 은 훨씬 줄어든다. 그리고 이와 같은 지방자치단체조합 설립 의 경우에, 조합을 설립한 지방자치단체들 간에 조합의 운영 문제를 둘러싸고 새로운 갈등이나 주도권 싸움 등의 문제가 발생할 수 있다는 사실을 유념해야 할 것이다.

4.3 특별지방자치단체의 설치

중·장기적 대안으로 지방자치법 제2조 제3항에 근거하여, 부산항 신항의 배후단지를 포함한 항만구역에 특별지방자치 단체²³⁾를 설립하여 개발과 관리의 주체로 하는 것을 고려해 볼 필요가 있다. 부산항 신항의 배후단지가 경상남도와 부산 시의 2개 지역에 걸쳐 있으므로 양 지역을 아우르는 특별지방 자치단체를 구성하여 배후단지의 개발 및 관리기능을 위임하 여 수행하게 함으로써, 지역 간 외부효과를 내부화하고 지역 간 갈등을 해소할 수 있으며, 포괄적 기능배분 원칙을 구현함 으로써 관련 기관의 다원화로 인해 나타나는 비효율성 및 복 잡성을 해소할 수 있을 것이다. 특별지방자치단체의 구성방법 은 다음과 같은 2가지를 생각할 수 있을 것으로 보인다. 첫째, 지방자치법 제159조에 근거하여 부산시와 경상남도가 공동으 로 지방자치단체조합을 특별지방자치단체의 형태로 설립하여, 부산항 신항 배후단지와 관련된 도시계획기능을 수행하게 하 는 것이다. 앞에서 지방자치단체조합을 설립하여 교통편의 시 설 관련 업무를 수행하도록 하는 주장이 있었으나, 여기서 주 장하는 것은 그 업무 외에도 각종 도시계획업무 전반을 조합 으로 하여금 수행하도록 하며 그 조합에 별도의 법인격을 부 여하여 특별지방자치단체의 지위를 부여하는 것이다. 이렇게 함으로써, 부산시, 강서구, 경상남도, 창원시 등 여러 지방자치 단체에 분산되어 있는 도시계획기능이 하나의 조합으로 일원 화되어 효율적 업무 수행이 가능할 수 있다. 또한 배후단지 관 련 기관 간 관계도 BPA와 조합 간의 관계로 단순화됨으로써 업무수행 상의 불확실성이 제거될 수 있다.

둘째, 항만법과 항만공사법 등 관련 법을 개정하여 BPA에 특별지방자치단체의 지위를 부여하여 도시계획기능을 수행하 도록 하는 것을 고려해 볼 수 있다. 앞에서는 현재 위상의 BPA에 교통편의시설 관련 기능을 이양하여 수행하게끔 하자 는 주장이었으나, 여기서는 그와는 달리 특별지방정부로서의 BPA가 경상남도, 창원시, 부산시, 강서구 등 여러 지방자치단 체가 수행하는 도시계획기능의 상당부분을 직접 수행하도록 하자는 것이다. 현재 BPA는 국가공기업이지만 이와 같은 형 태의 특별지방정부로 형태로 그 위치가 변화될 경우에는 국 가, 부산시, 경상남도의 3자가 공동으로 BPA의 설립과 운영 의 주체가 된다. Fig. 6

Fig. 6

Improvement plan by establishing a special-purpose local government

이와 관련해서 뉴욕·뉴저지 항만공사를 참조할 필요가 있 다. 뉴욕·뉴저지 항만공사는 뉴욕과 뉴저지 사이의 항만지구 를 둘러싼 오랜 갈등을 해소하기 위해, 1921년 양 주 사이의 항만협정에 의해 설립된 양주 공통기관으로서 특별지방정부 의 지위를 지니고 있다. 뉴욕·뉴저지 항만공사는 이 지역 내에 서 항만 뿐만 아니라 공항, 터널, 교량 및 터미널 등 많은 중 요한 운송 연결망을 관리하고 있으며, 이 일대의 각종 개발사 업도 수행하고 있다. 뉴욕과 뉴저지주는 이 항만공사의 설립 을 통해 양자 사이의 오랜 갈등을 해소하고 뉴욕·뉴저지항을 세계적 선진항만으로 발달시킬 수 있었다(Kang, 2009).

뉴욕·뉴저지항 구역의 상황은 현재의 부산항 신항 구역의 상황과 매우 흡사하다. BPA를 국가와 지방자치단체 간 공통 기관 형태의 특별지방정부로 만들어 부산항 신항의 항만배후 단지의 도시기능을 수행하게 할 경우, 물류지원기능과 도시기 능이 하나의 기관에서 수행됨으로써 양 기능 간 조화가 가능 하며, 기관 간 및 지역 간 외부성으로 인한 비효율성 문제가 해소되며, 하나의 단일 기관에서 포괄적으로 관련 기능이 수 행되므로 기능수행상의 복잡성과 혼란이 해소되어 행정책임 의 명료화를 기할 수 있다.

그러나 특별지방자치단체를 설립할 경우 이상과 같은 장점 에도 불구하고 설립과 운영의 주체인 국가, 부산시, 경상남도 등 사이에 운영의 주도권을 둘러싼 마찰, 운영주체의 불명확 내지 분산으로 인한 방만경영, 공공성과 효율성(수익성)의 동 시 추구로 인한 공공성의 저하(BPA가 특별지방자치단체가 될 경우) 등의 단점이 제기될 수 있다는 점을 고려하여 이와 같은 문제가 최소화될 수 있도록 하여야 할 것이다.