2.1 항로표지이용료의 변천

항로표지이용료는 통항선박의 안전을 보조하기 위해 새로 운 항해위험 위치에 신설하고, 성능유지를 위한 개량과 유지 보수 등 항로표지 이용자에게 신뢰할 수 있는 서비스 제공에 사용되고 있다.

우리나라의 항로표지이용료는 지속적인 항로표지 건설과 수 리 보수유지 및 UNKRA(United Nations Korea Reconstruction Agency; 국제연합한국재건단) 계획의 국내자금 마련을 위해 항로표지이용료 징수에 관한 규정을 1957년 2월13일(상공부칙 령 제41호)을 제정하여, 총톤수 5톤 이상 선박에 대하여 톤당 10환의 항로표지이용료를 징수하였다(MOF, 2003). 1961년(상 공부령 제72호) 대상선박을 총톤수 5톤에서 20톤으로 변경하 고, 징수금액 역시 톤당 20환으로 2배 인상하였다. 또한 1964 년 항로표지법 시행령(대통령령 제1873호)을 개정하여 항로표 지이용료는 외국선(2원)과 연안항해국내선(4원)으로 차등부과 하기도 하였다. 이후 항만이 개발되고 무역의 규모가 증가함 에 따라 선박의 안전통항을 위한 항로표지는 지속적으로 증가 하였지만, 항로표지이용료는 변함이 없었다(MOLEG, 2020).

현재의 항로표지이용료는 항로표지법과 항만법에 근거하여 징수하고 있으며, 항만법 시행령 제28조에 근거하는 선박 등 은 예외로 하고 있다. 또한 선박은 종류 및 목적에 따라 입출 항료에 감면율(15~100%)이 적용되고, 항로표지 이용료 역시 톤당 동일하게 감면율을 적용한다. 이를 토대로 항로표지이용 료에 관한 규정 제2조(항로표지이용료의 징수)는 무역항을 1 회 입항 또는 출항하는 선박에 대하여 선박 입출항료에 24원 을 포함하여 징수하도록 하고 있지만, 1999년 책정된 24원은 현재까지 유지되고 있다. 하지만 당시 24원을 항로표지이용료 로 책정한 산출 항목이나 근거는 확인할 수 없었다.

2.2 항로표지와 공공재

항로표지는 일반 시장재화와 달리 국가가 공공의 서비스 목적으로 제공하고 운영하는 공공재로 인식되고 있다(Kim and Moon, 2018). 공공재(Public good)의 사전적 의미는 불특 정 다수의 개인이 공동으로 누릴 수 있는 재화나 서비스이고, 공적기관에 의해 제공되는 공원, 도로, 경찰 등이 있다. 공공 재의 특성으로는 비배제성(non-excludable)과 비경합성 (non-rivalrous)이 있다. 비배제성은 재화, 서비스에 대한 대가 를 치르지 않은 사람을 소비활동에서 배제할 수 없는 것이다 (Kolstad, 2000). 이처럼 공공재는 특정 누구를 배제할 수 없 고, 한 사람이 사용한다고 하여 다른 사람이 사용하지 못하는 상황이 발생하지 않는 재화나 서비스이다.

항로표지를 공공재의 성격과 비교하면 항로표지는 정부가 해상을 이용하는 모두에게 24시간 지속적인 서비스를 제공하 는 공공재이다. 공공재의 특성인 비 배제성과 비경합성을 항 로표지에 접목하여 보면, 항로표지는 특정인을 배제하지 못하 고 해상을 이용하는 모두가 이용할 수 있는 비배제성을 만족 한다. 또한 해상을 이용하는 모두가 이용하여도 소비되지 않 으며 불특정 다수에 의해 독점되지 않는 비경합성을 만족한 다. 따라서 항로표지는 공공재인 것이다. 이처럼 항로표지는 정부가 해상을 이용하는 모두에게 항해 장애 위치를 최소화하 는 방법으로 항로표지를 적재적소에 신설, 개량, 유지보수를 통해 항해안전서비스를 제공하는 공공재이다.

2.3 공공요금의 산정

공공요금 책정은 물가안정에 관한 법률 제4조제5항(공공요 금 및 수수료의 결정) 및 동법 시행령 제6조(공공요금 산정원 칙)에 따라 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하도록 하고 있다. 총괄원가는 공공서비스를 공급하는데 소요되는 적정원 가에 공공서비스에 공여하고 있는 자산에 대한 적정투자보수 를 가산한 금액이다(MOLEG, 2020; NA, 2011).

항로표지와 유사한 공공요금 산정을 기준을 확인하기 위하 여 교통과 관련한 철도, 고속도로요금의 책정기준 그리고 선 행연구 결과를 분석하였다.

철도요금은 철도운임 산정기준(국토교통부훈령 제2020-195 호)에 따라 철도운송서비스 제공에 소요되는 총괄원가를 기준 으로 운임을 책정하고 있다. 총괄원가는 적정원가에 적정투자 보수를 합한 금액이다. 적정원가는 인건비, 경비, 자산관련 경 비 등이 포함된 영업비용이며, 영업외비용, 법인세, 영업외 수 익 등을 책정하지 않고 있다. 또한 적정투자보수는 운전자금, 유무형자산 등을 포함하는 요금기저와 내부적으로 정한 적정 투자보수율(4.41%)이 포함된다(MOLIT, 2020).

고속도로요금은 고속도로 통행요금 산정기준(국토교통부 고시 제2014-261호)에 따라 건설유지비 총액을 보존하는 총괄 원가를 기준으로 운임을 책정하고 있다. 총괄원가는 적정원가 에 적정투자보수를 합한 금액이다. 적정원가는 유류도로 관리 권 상각비, 인건비, 판매비와 경비 등이 포함된 영업비용과 영 업외비용, 법인세 등이 포함된다. 또한 적정투자보수는 순가동 설비 자산, 무형자산 등을 포함하는 요금기저와 내부적으로 산정한 4.0%의 적정투자보수율이 포함된다(MOLIT, 2014).

한편, 항로표지이용료는 별도의 요금산정기준이 마련되어 있지 않다. 이를 위해 국토해양부는 2012년 ‘항로표지이용료 현실화를 위한 연구’를 진행하였다. 선행연구에서 이용료 산정 의 기본원칙은 원가를 회수하는 수준(총괄원가)에서 산정하였 다. 총괄원가는 철도 및 고속도로 요금과 동일하게 적정원가 와 적정투자보수로 구분하였다. 적정원가는 시설투자비(항로 표지 신설, 개량 등), 운영유지비(선박운영, 부대비 등), 인건 비로 구분하였고, 적정투자보수는 별도의 항목을 정하지 않았 으며, 적정보수율만 10년간(2002-2011년) 평균 물가상승율 (3.2%)을 적용하였다(MOLTMA, 2012).

이처럼 육상교통의 핵심인 철도와 고속도로 이용료를 책정 함에 있어 책정기준은 관련법규에 따라 총괄원가를 보상하는 수준이고, 항로표지이용료 관련 선행연구 역시 동일한 방식을 택하였다. 따라서 본 연구에서도 항로표지가 공공재임으로 관 련법규에 따라 총괄원가를 회수하는 방법으로 항로표지이용 료를 추정하고자 한다.

3.1 연구대상 지방청 선정

우리나라는 무역항을 입항 또는 출항선박에 대하여 톤당 24원의 항로표지 이용료를 부과하고 있다. Table 1은 13개 지 방청 중 물동량이 높은 5개 지방청의 2019년 기준 입항톤수와 항로표지이용료의 징수현황이다(MOF, 2019).

Table 1

Ships traffic volume & AtoN service fee(2019)

Table 1과 같이 평택청의 물동량은 전국 5위이고, 입항톤수 대비 항로표지이용료 부과율(20.4%)과 항로표지 기수가 타 지 방청에 비해 낮다. 하지만 평택청은 2003년 7월 개청하여 타 청 대비 항로표지의 신설, 확충 등 항로표지 관련 자료와 관련 예산, 인원의 변화 등 정확한 자료 분석이 가능하고, 입출항 항로가 단일항로라는 특성을 고려하여 본 연구에서는 평택청 을 연구대상 지방청으로 선정하였다.

평택청은 94㎢에 이르는 해상구역에 133기(2018년 기준)의 항로표지와 이를 관리하기 위한 항로표지선 및 부표정비선 2 척을 운영하고 있다. 또한 평택청이 관할하는 평택·당진항은 자동차, 액체화물, 철재 등 다양한 화물취급이 가능한 64개 선 석과 항만배후에 국가 및 지방 산업단지가 인접하고 있다. 이 를 통해 내수 및 수출입 물동량 확보가 용이한 수도·중부권역 의 최적 항만으로서 기능을 수행하고 있다(PROOF, 2020).

Table 2는 평택청이 개청한 2003년과 2019년의 항로표지, 통항량 등을 비교한 것이다. 평택청은 2003년 대비 2019년 현 재 항로표지기수(2.4배), 관리인원(6.2배), 통항량(입항톤수 2.7 배), 항로표지예산(4.3배)은 증가하였지만, 항로표지이용료는 2003년과 유사한 수준이었다. 이는 항로표지이용료가 감소한 것이 아니고 입항선박에 따른 감면율이 차등 적용되었기 때문 이다. Fig. 1은 평택청의 항로표지이용료 부과금액 및 입항톤 수대비 부과율을 도식화한 것이다.

Table 2

Pyeongtaek Regional office status(2003 vs 2019)

Fig. 1

AtoN service fee Charge rate(2003-2019, PROOF)

평택청은 항로표지이용료를 2003년부터 매년 8억에서 30억 까지 징수하였다. 연도별 입항톤수 대비 항로표지이용료 부과 율은 평균 57.20%이고, 2011년 항로표지이용료가 가장 많이 (99.97%) 부과되었고, 2019년에 가장 낮게(20.41%) 부과되었 다. 또한 2003-2019년까지 평택청의 항로표지예산(433억원) 대비 징수한 항로표지이용료(236억원)는 54.52%로 부족한 부 족에 대해서는 국가재정으로 충당하고 있는 실정이다. 따라서 평택청의 항로표지이용료를 현실화할 필요성이 제기된다.

3.2 총괄원가 산출

항로표지이용료의 추정은 항로표지가 공공재임을 감안하 여, 관련법규에서 규정하고 있는 총괄원가를 회수하는 방식으 로 평택청을 대상으로 추정한다.

Table 3은 평택청의 항로표지이용료 추정원칙을 나타낸 것 이다. 추정기간은 평택청이 2003년 7월에 개청하였으므로 2004-2019년으로 하고, 금액 환산시점이 동일하여야 하므로 기준연도는 각 연도별 물가상승율을 고려한 2019년으로 한다. 총괄원가는 적정원가와 적정투자보수율의 합으로 산출한다. 적정원가는 시설투자비, 선박운영비, 인건비, 성능유지비 및 기타로 구분하고, 관련 자료는 항로표지연보(2003-2019년)를 기준으로 한다. 시설투자비는 항로표지 신설 및 개량에 필요 한 비용을 연도별로 산출하되, 등부표는 매 2-3년 단위로 교 체됨으로 2014년 등부표 제작단가 연구를 기준으로 한다 (MOF, 2014). 선박운영비는 선박의 유류비, 선용품비, 보험료, 수리비 등의 합으로 산출하되, 항로표지선(바다랑호, 2006년 이관)과 부표정비선(창명 3호, 2011년 이관)은 평택청에 이관 된 연도부터 적용한다. 인건비는 연도별 항로표지과 인원의 호봉(승급을 위한 최소 근무기간)을 고려하여 연도별 공무원 봉급표를 적용하고, 수당의 경우에는 정액(명절휴가비, 직급보 조비, 급식비 등)인 경우는 반영하고, 개인별 변동이 있는 금 액(시간외 수당, 연말 성과금 등)은 적용하지 않는다. 성능유 지비비는 일반수용비, 설계비, 유지보수비, 대수선비 등 항로 표지 성능유지를 위한 비용으로 한다. 다만, 적정투자보수율은 항로표지사고 등 긴급상황에 대비하기 위한 예비비와 운영을 위한 이윤으로만 정의하고, 선행연구와 같이 연구 대상기간의 평균 물가상승율 또는 사회적 할인율 등을 적용하는 것은 타 당성이 없으므로 본 연구에서는 제외한다.

Table 3

Estimation principle of AtoN service fee

Table 4는 항로표지이용료의 추정원칙에 따른 시설투자비, 인건비, 선박운영비, 성능유지비의 총괄원가 산출결과이다. 원 가는 18-95억원(평균 42억원)으로 연도별 편차가 크게 발생하 였다. 연도별로는 부표정비선 건조, 서해부표관리소 증축이 있 었던 2015년이 95억원으로 가장 많았으며, 시설투자비의 경우 에는 입파도등대 신설, 도리도등대 개량 및 항로표지지 대수 선이 대대적으로 이루어진 2007년이 42억원으로 가장 많았다.

Table 4

Total cost(2003-2019) unit : 1,000won

4.1 항로표지이용료 추정 Case 설정

평택청에서 운영되는 항로표지는 무역항을 입출하는 선박 이 이용하는 항로표지도 있지만, 일부는 어항과 소형선박통항 로 등 소형선박을 위해 운영되는 항로표지도 있다. 항로표지 이용료는 무역항을 입출항하는 선박에 징수됨으로, 연구의 목 적에 부합하기 위하여 Table 5와 같이 평택청 항로표지를 전 체 항로표지와 무역항 입출항 선박이 이용하는 대상 항로표지 로 구분하였다. 평택청 관할 항로표지(2003-2019년)는 기능과 용도에 따라 매년 신설, 폐지 등이 이루어짐으로 전체 항로표 지는 155기, 대상 항로표지는 107기이다.

Table 5

AtoN Classification by port enter & depart

또한 항로표지이용료의 연도별 추정금액은 환산금액과 연 도별 금액으로 구분한다. 환산금액은 연도별 원가에 당해년도 물가상승율을 고려하여 추정하며, 연도별 금액은 각 연도의 총괄원가 만을 고려하여 추정한다. 이러한 각각의 경우의 수 를 고려하여 Table 6과 같이 평택청의 총괄원가를 Case 1에 서 Case 4로 구분하여 총괄원가를 추정하였다.

Table 6

Total cost by each Case(2019) uint : won

추정된 총괄원가는 Table 6과 같이 2019년 기준 Case 1이 674억원, Case 2가 470억원, Case 3 56억원, Case 4가 45억원 이다. 또한 이를 징수된 항로표지이용료를 기준으로 원가대비 44.25%-68.44% 수준이다. 이는 항로표지 성능 유지, 안전통항 로 확보를 위한 신설 등에 항로표지이용료가 상당히 부족함을 단적으로 보여주고 있다.

4.2 항로표지이용료 Case별 추정결과

1) Case 1 및 Case 2(환산 총괄원가)

Case 1은 평택청 전체항로표지에 대하여 각 연도별로 환산 추정한 경우이고, Case 2는 대상항로표지에 대하여 각 연도별 로 환산 추정한 경우다. 총괄원가는 각 연도별 물가상승율을 적용하여 누적원가로 산출하였고, 대상톤수는 각 연도별 항로 표지이용료 부과톤수를 연도별로 누적하였다. 총괄원가 및 부 과톤수에 따른 항로표지이용료는 Table 7과 같이 Case 1이 62.12원, Case 2가 46.48원으로 추정되었으며 15.64원의 차이를 보이고 있다. 하지만 현재 부과되고 있는 항로표지이용료(24원 /톤) 보다 22.48-38.12원(1.93배–2.58배) 높게 추정되었다.

Table 7

AtoN service fee of Case 1 & 2(2019) unit : won

Fig. 2는 연도별 Case 1과 2의 항로표지이용료 추정결과이 다. 연도별 환산에 의한 항로표지이용료는 Case 1이 53.87원 (2012년)에서 76.37원(2007년)으로 19.5원의 차이를 보이며, 평 균 65.52원이다. 또한 Case 2는 43.62원(2013년)에서 69.89원 (2005년)으로 26.27원의 차이를 보이고, 평균 53.78원이다.

Fig. 2

Each year AtoN service fee of Case 1 & 2

2) Case 3 및 Case 4(연도별 총괄원가)

Case 3은 평택청 전체항로표지에 대하여 각 연도별로 추정 하고, Case 4는 대상항로표지에 대하여 각 연도별로 추정한 다. 총괄원가는 Table 6의 원가를 적용한다. 총괄원가 및 징수 톤수에 따른 항로표지이용료는 Table 8과 같이 2019년 기준 Case 3이 43.18원, Case 4가 35.07원으로 추정되었으며 8.11원 의 차이를 보이고 있으며, Case 1/2에 비하여 항로표지이용료 는 다소 낮았다. 하지만 Case 1/2의 경우처럼 현재 부과되고 있는 항로표지이용료(24원/톤) 보다 11.07–19.18원(1.46-1.79 배) 높게 추정되었다.

Table 8

AtoN service fee of Case 3 & 4(2019) unit : won

Fig. 3은 각 연도별 Case 3/4의 항로표지이용료 추정결과이 다. 연도별 항로표지이용료는 Case 3의 경우에 129.32원(2015 년)에서 21.61원(2011년)으로 107.71원의 차이를 보이며, 평균 71.62원이다. 또한 Case 4는 103.07원(2007년)에서 19.69원 (2011년)으로 83.38원의 차이를 보이고, 평균 59.24원이다.

Fig. 3

Each year AtoN service fee of Case 3 & 4

평택청이 항로표지의 성능을 유지하고, 안전한 통항로 확보 를 위해 매년 소요에 따라 투자금액이 상이하다. 이는 총괄원 가의 차이가 발생하는 원인이 되므로 Case별 항로표지 이용 료는 분명한 차이를 보이고 있다.

Table 9는 평택청의 각 Case 별 항로표지이용료 평균 추정 금액과 현재 금액(24원)을 비교한 것이다. Table 9와 같이 최 소 29.78원에서 최대 47.62원의 차이를 보이고 있어, 평택청의 원활한 항로표지 운영과 기능유지를 위해서는 항로표지이용 료가 현재보다 2배 이상 인상되어야 할 것이다.

Table 9

Estimated AtoN Service fee vs Today unit : won