지속가능한 항만운영을 위한 효율적 항만환경관리에 관한 연구 (I): 부산 신항만 개발로 인한 해양환경 및 자원 영향성 평가 사례
Study on Efficient Port Environmental Management for Sustainable Port Operation (I): Case Study of Marine Environments and Natural Resources Impacts by Busan New Port Development
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Abstract
국가물류경제의 중축산업인 항만의 지속가능한 운영과 개발을 위해서는 인프라 확충을 통한 경쟁력확보와 더불어 대기오염, 수질 오염, 소음 및 생태계 파괴 등의 항만환경문제로 인한 지역커뮤니티와의 갈등해소가 더 중요한 요소로 부각되고 있다. 우리나라 부산 신항만 개발사업의 경우도 신항만 공사용 바다모래 채취로 인한 어민들과의 갈등 때문에 항만공사가 중단된 경험이 있으며, 그 주요 원인으로 현행 어업피해조사제도를 포함한 항만환경피해에 대한 정량적인 영향성 평가법의 부재와 한계라 할 수 있다. 따라서 본 연구의 주목적은 우리나라 항만의 지속가능한 항만운영 및 개발을 위한 효율적인 항만환경관리에 필수적인 정량적 환경영향성평가 방안의 제시에 있다. 이를 위해 국내 외 항만의 환경정책과 사례분석을 통해 전반적인 항만환경문제와 그 영향(피해)에 대해서 살펴보고, 피해를 입은 환경재와 서비스의 전체적 경제적 가치를 평가할 수 있는 경제적 가치평가법을 제시하였다. 제시된 방법론 중에서 부산 신항만 개발로 따른 정박지 지정으로 인한 해양 생태계 서비스 피해 사례에 대해 보다 과학적으로 추정할 수 있는 Habitat Equivalency Analysis(HEA)를 적용하여, 예시적인 피해액을 추정 하였다. 본 연구의 결과를 토대로, 제시된 항만환경피해에 대한 경제적 영향성평가방법론의 제도적 도입을 통하여 보다 효율적인 항만환경관 리방안을 제시하였다.
Trans Abstract
The sustainable operation and development of ports is a key industry for Korea’s national economy. It is increasingly more important to resolve conflicts with local communities due to port environmental problems such as air pollution, water pollution, noise and ecosystem destruction while securing port competitiveness through infrastructure expansion. In case of the Busan New Port development project in Korea, construction has been temporally suspended due to conflict with local fishermen over marine sand mining for construction. A primary reason for this is the absence and limitation of qualitative port environmental impact assessment methodologies in Korea. This includes the current investigation of fisheries damaged by ports. Therefore, the main purpose of this study is to propose economic valuation methods for assessing environmental impacts that are essential for efficient port environmental management and for sustainable port operation and development in Korea. To do this, this study examines the overall port environmental problems and their effects (damages) through the analysis of environmental policies and case studies of domestic and overseas ports. Then economic valuation methods are suggested for total economic values (TEV) of damaged environmental goods and services. Among the proposed methods, Habitat Equivalency Analysis (HEA), as a more scientific data based method, was applied to estimate marine ecosystem service damages from the designation of Busan New Port Anchorages. Finally, based on the study results, more efficient port environmental management will be achieved through the institutional adoption of the proposed economic impact assessment methods for port environmental damages.
1. 서 론
항만법 제2조에 정의된 바와 같이, 오늘날의 항만이란 국가 경제적 측면에서 지속적인 국제무역지수의 증가추세에 따른 전 체 국제물류체계에서 통과화물의 물류 부가가치활동을 제공하 는 “물류거점”으로의 역할이 요구되어지고 있으며, 국가 항만개 발 계획도 우리나라 항만의 동북아 고부가가치 물류허브화를 지 향하고 있다 (Gwak, et al., 2014; Kim, 2015).
그러나 이러한 경제적인 측면과 더불어, 항만의 환경적 측면 에서의 역할, 즉 항만활동과 개발로 인한 해양 및 대기오염, 소 음, 진동 등 환경을 해치는 요소의 효율적인 관리문제가 오늘날 항만의 지속가능한 운영 및 개발의 중요한 요소로 부각되고 있 다 (Gwak, et al., 2014; Kim, 2015; Kim and Kim, 2014; ESPO, 2013). 유럽의 대표적인 항만조직인 유럽항만기구 (ESPO, 2013) 는 EU국가 항만들을 대상으로 1996년부터 매 5년 마다 10대 항만환경문제에 대한 설문조사(총 4회)를 실시해 오고 있으며, 그 주요결과는 다음과 같다. 첫째, 과거(1996년)부터 현재(2013 년)까지 항만개발로 인한 해상 및 육상오염과 항만준설과 준설 토투기 문제는 항만운영과 개발에 필연적인 환경문제로 인식되 어오고 있지만, 그 중요도는 점점 낮아지고 있는 추세이다 (Kim and Kim, 2014). 둘째, 과거에는 중요시되지 않았던 CO2, NOx, 미세먼지(PM) 등 대기오염문제는 호흡기 질환 등의 건강문제와 인류의 최대 관심사인 기후변화문제로 인하여 가장 중요한 항만 환경문제로 떠오르고 있다.1), 마지막으로, 이와 같은 항만활동으 로 인한 환경오염문제가 인근 지역주민들의 건강과 생활 및 여 가활동 등 후생에 영향을 미침으로 인하여, “지역커뮤니티와의 관계개선”이 2009년 이후 여섯 번째로 중요한 항만환경문제로 인식되어 오고 있다는 것에 주목할 필요가 있다 (ESPO 2013; Kim and Kim; 2014).
다시 말해, 국가 기간산업으로써 국가경제발전에 매우 중요 한 항만산업의 지속적인 운영과 개발을 위해서는 경쟁항만들과 의 치열한 항만경쟁에서 우위 확보가 중요하며, 이를 위한 필수 적인 해결방안으로 미래에 증가하는 물동량 변화에 따른 시의적 절한 항만인프라의 확충 및 개발이 최우선시 되어 오고 있다 (Kim, 2015; Lee and Baek, 2015). 그러나 무엇보다도 이러한 개발계획이 차질 없이 이루어지기 위해서는 효율적인 항만환경 문제 관리를 통한 지역커뮤니티와의 관계개선이 더 우선시 되어 야 할 것이다2),. 그 대표적인 예로써, 우리나라 최대 컨테이너 항 만인 부산항의 경우, 동북아 국제물류 비즈니스 허브항만 경쟁 에서 우위를 점하기 위하여 1995년부터 막대한 자본투입과 장 기간 개발계획(26년 간 약 16.7조원의 사업비) 하에 신항만 건설 을 추진해 오고 있지만 (BPA), 사업 초기인 1999년부터 항만건 설에 필요한 바다모래의 수급문제로 지역 주민(어업인)들과 갈 등을 빚어 왔다. 급기야 2008년 10월에는 바다모래 채취로 인한 어장 및 해양생태계의 파괴를 막기 위한 어민들의 강력한 시위 로 중단된 바다모래 채취는 결국 일시적인 신항만 공사의 중단 으로 이어지게 되었다 (Gwon, 2008; Park, 2007). 이처럼 항만개 발사업 등으로 인한 지역주민과의 갈등은 국가 항만개발사업의 차질을 가져올 수 있으며, 이는 곧 항만경쟁력 저하로 이어질 수 있어 국가경제에 크나큰 악영향을 미칠 가능성이 높은 것이 다.
그러나 해외 선진항만과 달리 우리나라의 경우, 항만운영 및 개발에 따른 환경문제로 인한 지역주민과의 원만한 갈등해 소에 필요한 정량적인 영향성평가를 통한 효율적인 관리방안 이 미흡한 상태이다. 현재, 우리나라에서 여러 항만환경문제에 중에서 유일하게 정량적인 영향평가가 이루어지고 있는 부분 은 수산(해양)자원의 피해에 대한 “어업피해조사”가 유일하다 할 수 있다. 이는 우리나라 수산업법에 따라 공공사업 등으로 피해를 입은 수산자원에 대한 정량적 평가를 통한 어업손실보 상이 이루어지도록 하고 있으나, 여전히 과학적이고 객관적이 지 못한 피해조사방법 및 결과에 대한 신뢰성 문제 등으로 인 하여 어민들과의 갈등이 유발되고 있다 (Jeon, 2015; MOF, 2013). 예컨대, 부산항 신항 개발사업 및 정박지 지정에 따른 어업손실조사 결과에 대하여 경남 거제도 어민들의 반발과 민 원이 끊이지 않았으며, 어업피해 보상이 완료된 이후에도 지 정된 정박지를 재설정해 줄 것을 요구하는 민원이 발생하고 있는 실정이다 (Kim, 2012; BPA, 2015). 이러한 이유로 해양 수산부에서는 항만 어업피해보상 제도의 개선에 관한 연구수 행 과 더불어, 항만공사로 인한 어업피해영향조사의 표준화 방안을 위한 연구과제를 현재 추진 중에 있다(해양수산부, 2013; 2016).
따라서 본 연구의 주목적은 지속가능한 항만의 운영 및 개 발을 위한 효율적인 항만환경관리에 필수적인 정량적(경제적) 환경영향성평가 방안의 제시에 있다. 이를 위하여, 첫째, 전 반적인 항만환경문제를 살펴보고, 국내외 사례조사를 통하여 효율적인 환경관리를 위한 정량적인 환경영향성평가 방법론 에 대하여 고찰하고자 한다. 둘째, 여러 항만환경문제 중에서 부산 신항만 개발 (정박지지정) 사례를 통하여 해양환경 및 자원(수산자원)의 피해에 대한 기존 어업피해조사방법의 대안 으로 적용 가능한 “보상대체비용법 (Compensatory Replacement Cost Approach)”을 제시하고자 한다. 셋째, 실제 보상대체비용법의 부산 신항만 공사 사례에 적용한 후, 그 분 석결과를 통한 시사점을 제시하고자 한다.
2. 항만관련 환경문제 및 환경피해 영향성 평가 방법론
2.1. 항만 환경문제
항만의 운영 및 개발 등으로 인한 환경피해 문제는 이미 오 래전부터 여러 연구를 통하여 이슈화 되어왔다. 즉, Grigalunas et al (2001)은 미국 컨테이너항만의 준설토 투기 로 인한 상업적, 레저용 수산자원의 피해에 대하여 정의하고 생경제학모델을 이용하여 직간접적 생태계영향에 대한 경제 적 피해금액을 추산하였다. 또한 위의 저자들이 참여한 한국 해양수산개발원 (KMI, 2004)의 연구에서는 컨테이너항만의 개발과 관련한 환경문제에 대해서 전반적으로 분석하였으며, 대표적인 항만환경문제는 대기오염, 소음, 교통체증, 해양생태 계 파괴, 연안경관의 훼손, 습지의 상실 등임을 밝혔다. 그리 고 더 나아가 이러한 환경피해 비용을 추산할 수 있는 경제적 가치평가 방법론 (economic valuation methods)를 소개하고, 대기오염(NOx)으로 인한 추가적 환경외부비용 (external cost)를 추정하였다.
앞에서 설명한 바와 같이, 유럽항만기구 (ESPO, 2013)의 설문조사분석 시리즈 연구 중에서, 가장 최근인 2013년에 조 사된 10대 환경문제는 대기오염, 항만쓰레기 및 폐기물, 항만 에너지 소모문제, 소음, 선박 폐기물, 지역주민과의 관계, 준 설, 먼지, 항만개발 (육상공간)문제 및 수질오염으로 나타났다. 그리고 북동 대서양지역의 해양환경보호를 위한 유럽 15개국 연합기구인 OSPAR(2009)는 항만의 최대 고객인 선박으로 인 한 환경문제를 정립하였으며, 주요 위험요소는 유류 및 위험 물 유출, 대기물질배출, 선박폐기물 유출, 선박페인트 유해물 질, 발라스트유로 인한 외래어종의 유입 및 소음 등으로 분석 하였다.
또한 최근 세계적으로 유명한 유럽, 아시아, 아메리카 항만 들(40개 항만)의 실제 항만환경관리사례들을 조사·분석한 GHD(2013)의 연구결과, 준설, 항만의 개발 및 하역작업 등으 로 인하여 발생하는 수질오염, 소음 및 진동, 불빛, 경관저하, 연안환경의 물리적, 생물학적 변화, 대기오염, 생태계 파괴, 외 래어종 유입 등이 대표적인 항만환경 위험요소인 것으로 정리 하고 있다. 그리고 항만환경 문제를 다루기 위하여 대부분의 국제 항만들이 취하고 있는 관리방안으로서, 첫째, 강력한 정 부 규제(법)과 ISO 14001 환경관리시스템과 같은 환경정책을 채택하고 있으며, 둘째, 항만부지의 선정과 항만 마스트플랜 수립 과정에 모든 항만 이해관계자들과 지역주민들의 참여원 칙 하에, 지역 커뮤니티와의 갈등해소를 통한 장기적인 항만 운영방안을 수립하고 있다. 셋째, 항만개발 및 운영과 관련한 모든 환경위해 요소와 이에 대한 영향성 평가를 철저히 하여 이를 고려한 환경관리방안을 수립하고 있다.
마지막으로 친환경 항만정책인 그린포트정책을 주도적으로 시행하고 있는 미국의 LA/LB항만을 중심으로 유럽은 물론, 우리나라 부산항 및 울산항 등의 그린포트정책시행의 계기 또 한 여러 가지 항만환경문제, 특히 대기오염 물질로 인한 지역 주민의 건강악화 문제해결을 통한 지속가능한 항만운영 위한 것으로 나타났다 (Kim and Kim, 2014). 따라서 이러한 선행 연구들을 통하여 밝혀진 항만의 운영 및 개발과 관련한 대표 적인 환경위험요소들을 정리하면 Table 1과 같으며, 이러한 환경문제는 결국 지역주민과의 갈등을 유발하여 지속적인 항 만의 운영과 개발에 악영향을 줄 수밖에 없는 것이다.
Potential environmental and resource impacts from sea port
2.2. 환경피해 영향성 평가 방법론
Table 1에서 정리된 항만환경문제로 인한 결과 (consequences) 또는 영향 (impacts)인 건강피해, 후생감소, 해양자원 및 환경의 훼손 등4)은 시장에서 거래되는 일반 제 화(market goods)과 달리 그 피해액을 추정하기가 쉽지 않다.
왜냐하면 공공재 (public goods)의 성격을 가진 이러한 환 경재 및 서비스는 소유권이 명확하지 않고, 일반 시장에서 거 래되지 않아 적정 가격 (또는 가치)를 추정하기가 용이하지 않기 때문이다. 그러나 공기와 물과 같은 환경재와 서비스 질 의 변화는 인간의 후생e)에 직간접적으로 영향을 주기 때문에, 항만환경오염으로 기인한 피해에 대한 명확한 영향성 평가와 이를 통한 충분한 피해 배보상이 이루어지지 않는다면 지역커 뮤니티와의 갈등해소는 어려울 것이다 (Champ et al. 2003).
따라서 이에 대한 해결방안으로 피해를 입은 각각의 환경재 및 서비스가 가진 전체 경제적 가치 (Total economic values; TEV)에 대한 이해와 이에 대한 정량적(경제적) 가치를 평가 할 수 있는 적정한 방법론의 도입이 필수적이라 할 수 있다. 즉, Fig. 1은 항만운영 및 개발로 피해를 입은 환경 및 천연자 원에 대한 영향성평가 (Environmental and Natural Resource Damage Assessment; NRDA)의 전체적인 흐름과 환경재와 서비스가 가진 경제적 가치분류, 그리고 이러한 가치를 평가 할 수 있는 방법론을 제시하고 있다.
Economic valuation methods of damaged environments and natural resources from port operation
먼저 항만운영 및 개발로 피해를 입은 환경재에 대한 TEV 는 사용가치 (Use Value; UV)와 비사용가치 (Non-use Value; NUV)의 합으로 나타낼 수 있다. 첫째, 사용가치는 인 간에 의한 환경재와 서비스의 실제 이용이나 앞으로 예정된 이용 등을 통하여 효용을 가져다주는 가치를 의미하며, 수산 자원의 어획이나 해수욕장 등의 이용에 대한 가치인 직접적 사용 가치(Direct UV), 습지나 맹그로브 등이 제공하는 홍수, 태풍 보호기능 서비스 등에 대한 가치인 간접적 사용가치 (Indirect UV), 그리고 세일가스(shale gas)와 같은 지금은 사 용하지 않지만 미래에 직간접적으로 사용가능성이 있는 환경 재에 대한 가치인 선택가치 (Option value)로 이루어져 있다 (Barbier et al. 1997; Freeman, 2003; Pascual, et al. 2010; Salem and Mercer, 2012).
둘째, 비사용가치란 인간이 직접 현재 또는 미래에 이용하 지 않아도, 나이아가라 폭포 등과 같은 환경재가 존재하는 것 에 가치(Existence value)를 부여하거나, 미래 세대 (Bequest value)뿐만 아니라 현재 세대의 다른 사람(Altruistic value) 을 위하여 깨끗한 환경재를 보전하려는 것에 가치를 부여하는 것을 말한다. 따라서 항만활동으로 영향을 받는 환경재와 서 비스에 대한 전체적인 경제적 가치피해에 대한 명확하고 정량 적인 영향성 평가가 이루어져야 충분하고 합리적인 피해 배보 상 등을 통한 갈등해소가 이루어질 수 있는 것이다(Table 2).
Total economic values of environmental goods and services
다음으로, 위에서 정의된 환경재에 대한 TEV의 정량적인 추정은 비시장재로써 직접적인 시장가격을 찾을 수 없기 때 문에, 환경재의 가격이라 할 수 있는 경제적가치를 평가할 수 있는 방법론 (Economic Valuation Methods)를 도입해야 한 다. Fig 1.에서 나열된, 경제적 가치평가법에 대한 연구 또한 오래전부터 수행되어져 왔으며, 항만운영 및 개발을 포함한 인간의 활동으로 피해를 입은 환경 및 천연자원의 영향성 평 가에 있어 해양유류오염피해조사 등 많은 분야에서 적용되어 왔다 (Barbier, et al. 1997; Freeman, 2003; Pascual, et al. 2010; Salem and Mercer, 2012).
이러한 환경에 대한 경제적 평가법은 크게 두 가지 그룹으 로 나눈다. 첫 번째는 경제적 가치추정접근법 (Economic Valuation Approaches)로서, 1) 실질적으로 환경재 (e.g. 상업 적 수산자원)에 대한 시장이 존재할 경우 그 시장가격을 직접 대입하는 방법 (Market pricing method)와 2) 직접적인 시장 은 존재하지 않지만, 환경재 관련 시장(Surrogate market)이 존재할 경우, 해당 환경재 (e.g. 해수욕장)를 이용하기 위하여 소요된 여행시간과 비용 (Travel time and cost)을 환경재를 위해 기꺼이 지불할 의사 (Willingness to pay: WTP)로 간주 하고 이 비용을 가치로 추정하는 방법 (여행자비용법; Travel cost method (TCM)), 그리고 환경재의 가치가 관련 시장재화 의 가격상승 (e.g. 인접 해수욕장으로 인한 아파트 가격상승) 효과를 가치로 추정하는 방법(헤도닉가격법, Hedonic pricing method (HPM))이 있다. 또한 3) 습지나 해양생태계와 같이 직간접적으로 관련 시장재화가 존재하지 않거나 비시장가치 를 추정할 경우, 환경재에 대한 선호 (preference)가 반영된 가상시장(Hypothetical market)에서 환경재의 질적 변화 (quality change)에 대해 인간의 WTP를 설문형식의 방법을 통하여 직접적으로 물어보는 방법 (Stated preference method; SPM)가 있으며, 대표적인 SPM으로 조건부 가치측 정법 (Contingent Valuation Method: CVM)을 들 수 있다.
두 번째 그룹의 가치평가방법론은 복원비용접근법 (Restoration Cost Approaches) 또는 보상대체비용법 (Compensatory Replacement Cost Approach)으로서, 피해를 입은 환경재에 대한 충분한 보상을 위하여 복원노력 (restoration efforts)에 소요된 비용을 추정하는 접근법이다. 대표적인 방법론으로는 자원 동가분석법 (Resource Equivalency Analysis; REA)과 서식지 동가분석법 (Habitat Equivalency Analysis; HEA)이 있다 (본 연구에서는 HEA를 대표 보상대체비용법으로 간주한다). 예를 들어 항만공사로 피해를 입은 해양생태계가 피해를 입은 시점에서 피해를 받기 이전의 수준 (pre-damaged level; baseline)으로 복원될 때까 지 잃어버린 전체 서비스 가치를 동등하게 제공할 수 있는 생 태계복원 사업의 크기를 시행하는데 소요되는 복원비용 (restoration cost)를 해당 생태계 서비스의 가치로 평가하는 방법이다.
특히 환경재가 가진 비사용가치에 대한 경제적 가치 평가 는 쉽지 않는데, 미국의 대표적인 유류오염사고인 엑센 발데 즈 (Exxon Valdez oil spill, 1989)사고 이후 CVM이 NUV를 추정할 수 있으며 법적으로 통용될 수 있는 NRDA 가치평가 법으로 인식되어 왔으며, 현재에도 여러 환경영향성 평가분야 에서 활발하게 사용되고 있다 (Hampton and Zafonte, 2002; Shaw and Wlodarz, 2013). 그러나 가상환경시장재에 대한 설 문조사를 바탕으로 한 가치추정법인 CVM이 가진 여러 가지 편향요소(bias) 또는 제약요소(limitation)5),로 인하여 기름유출 사고 피해 배보상 등에 대한 법적공방의 근거자료로 이용되기 에 문제점이 노출됨에 따라, 1995년 미국해양대기청 (National Oceanic and Atmospheric Administration; NOAA)에서 대안 으로 HEA를 도입하였다. 그 결과 미국 해양오염법 (Oil Pullution Act; OPA) 하의 공식적인 유류오염으로 피해에 대 한 NRDA 방법론인 CVM과 HEA 중에서 HEA가 법정에서 더욱 적극적으로 이용되고 있는 실정이다 ((NOAA 1995; Hampton and Zafonte, 2002; Shaw and Wlodarz, 2013). 비록 HEA 또한 진정한 환경재의 가치 (True value of environmental goods)를 충분히 대변하지 못할 수 있다는 비 판도 있지만 (Barbier 2011; Hampton and Zafonte, 2002; Petrolia 2014), CVM에 비하여 상대적으로 보다 과학적인 자 료를 바탕으로 한 추정과 저렴한 가치평가 비용 등의 장점을 가지고 있기 때문에, 본 연구에서 다룰 부산 신항만 개발공사 (특히 정박지 지정)로 인한 해양생태계환경 및 자원의 영향성 평가 방법론으로 채택하고자 한다 (Hampton and Zafonte, 2002; Shaw and Wlodarz, 2013).
3. 항만 해양환경 및 자원 영향성 평가를 위한 보상대체비용법 (Compensatory Replacement Cost Approach)
3.1. 새로운 영향성 평가대안의 필요성
이미 언급한 바와 같이, 우리나라에서 Fig. 1에 나열된 여러 가지 항만환경피해에 대하여 정량적 평가가 이루어지고 있는 부분은 항만의 개발 또는 준설 등으로 인한 해양자원인 상업 적 수산업의 피해에 대한 영향성조사 (어업피해조사)뿐이다. 그러나 이러한 어업피해조사제도는 실제로 피해를 입은 해양 환경 및 자원서비스 전체적 영향을 평가하기에 많은 문제점을 가지고 있다. 첫째, 우리나라 현행 관련법과 제도상 항만개발 공사나 정박지 지정 등으로 영향을 받는 해양환경재 및 서비 스, 그리고 천연자원인 1) 상업적 수산자원이나 2) 레저용 수 산자원 (recreational fishery), 3) 해양생태계 또는 서식지 파 괴 및 4) 해양경관의 훼손 또는 해양레저활동의 제한 등으로 인한 후생의 감소 등에 대한 피해보상으로 오직 “상업용 수산 업”에 대한 손실보상만 이루어지고 있는 실정이다. 따라서 제 도적으로 Fig. 1에서 제시된 피해를 입은 환경재의 TEV에 대 한 충분한 보상이 이루어지지 못하는 근본적인 문제점을 가지 고 있는 것이다.
둘째, 어업손실보상에 이용되고 있는 「수산업법 시행령」 제69조 <별표 4>는 영향을 받은 환경재에 대한 정량적 가치 평가법이라 할 수 있는 “손실액 산출방법과 기준”에 대하여 상세히 설명하고 있다. 그러나 이미 여러 연구에서 지적한 바 와 같이, 현행 수산업법상 지정된 어업피해 전문조사기관들에 의해 어업피해조사가 이루어지고 있지만, 조사기관에 따라 조 사방법과 자원량 추정 방법론이 상이하며, <별표 4>의 규정 내용의 적용과 더불어 제한손실액 산출에 있어 제한정도의 판 단, 그리고 어업피해 범위와 정도의 판단에 있어서 주관적인 해석이 가능하여, 해당 어민과의 갈등과 국고의 낭비를 초래 하는 일이 빈번하다 (Jeon, 2015; MOF, 2013).
특히 국가적으로 항만운영 및 개발과 관련한 어업피해보상 제도의 문제점을 개선하기 위하여 해양수산부(2013)는 14개 국가관리무역항을 대상으로 실시된 어업피해조사연구들을 면 밀히 비교·분석하여 현 제도의 문제점과 표준화된 과업지시서 를 제시하였다. 이 중 본 연구의 사례지역인 부산 신항 개발 및 정박지 지정으로 인한 어업손실보고서에 대해 해양수산부 (MOF, 2013)가 지적한 문제점을 요약하면, 첫째, 정박지에서 발생하는 부유사로 인한 김양식장의 어업피해범위의 산정 시 중요한 요소인 생물검정에 이용된 독성실험 해조류는 2종류 로써, 최소권장 해조류 개수(3개) 보다 적은 대상으로 이루어 졌다. 둘째, 정박지의 소음진동으로 인한 피해범위 산정시 구 간별 전달손실 등에 대하여 실제 현장관측이 이루어지지 않았 으며, 셋째, 여러 가지 피해요인별 (특히 해수유동 및 퇴적환 경 변화) 임계환경변화량6)의 산정에 있어, 실제 생물검정 등 의 조사결과를 통해서가 아닌, 인근해역에서 실시된 기존 다 른 연구보고서를 인용하거나, 심지어 해양환경이 다른 서해안 지역에서 실시된 연구보고서를 인용하는 등 주관적이거나 비 과학적인 방법에 의하여 어업피해 범위가 추정되고 있는 실정 이다. 마지막으로 수산업법 시행령 <별표 4>에서는 피해액 산출기준으로 “평균연간어획량 (보통 3년 평균)”을 사용토록 명시하고 있지만, 자의적인 어류연령별 자원량 추정의 우려가 있는 자원해석학적인 이론적 방법론을 사용하고 있다는 지적 이다.
즉, 어업피해조사제도의 문제점을 보여주는 단적인 사례가 바로, 2007년에 발생한 허베이 스피리트호 유류오염사고이다. 우리나라는 현재 유조선 유류오염사고로 피해를 입은 수산업 및 양식업에 대한 배상은 관련 국제협약인 92민사책임협약(92 CLC)와 92 국제기금협약(92 FC)에서 제시하는 배상청구 매 뉴얼에 따라 피해배상청구를 할 수 있다. 그리고 어업생산 량의 근거자료로 수산업법 시행령과 마찬가지로, 3년간 어업 판매실적 (Commission sales records over the previous three years)을 중요한 증거자료로 제출토록 명시하고 있다 (KFAFPI, 2009; IOPC Fund, 2014). 그러나 2015년 9월 현재, IOPC Fund에서 청구한 수산 및 양식업의 피해배상 청구건수 는 총 110,332건 (약 1조 605 십억원)이며, 이중 건수로는 51.2% (56,511건)이 기각되었지만, 청구금액의 경우 96.9% (약 1조 556 십억원)이 기각되었다 (HSDST, 2015). 대부분의 청 구금액이 기각된 주요 이유는 앞에서 정리한 어업피해조사제 도의 문제점과 동일하게, 해당 유류오염으로 피해를 입었다는 사실관계를 증명할 과학적 증거부족과 평균생산량 산정에 있 어 명시된 근거가 아닌, 자원해석학적인 이론적인 방법에 의 한 피해산정 등이라고 지적되었다 (IOPC Fund, 2012).
따라서 현재 항만운영 및 개발로 인하여 피해를 입는 해양 환경 및 자원(수산자원)의 피해 영향성 평가방법으로 사용 중 인 “어업피해조사방법”은 전체적 경제적 가치(TEV)를 대별하 기에 부족할 뿐만 아니라, 수산자원만의 피해액 추산에도 많 은 문제점을 내포하고 있어, 이에 대한 보다 과학적이고, 국제 적으로도 통용 가능한 평가대안이 필요한 것이다.
3.2. 서식지 등가분석법 (Habitat Equivalency Analysis; HEA)
HEA는 복원비용접근법 또는 보상대체비용법의 대표적인 NRDA 가치평가 방법론으로서, 1995년 NOAA (1995)의 연구 보고서에서 처음 소개되었다. 2000년과 2006년 두 번의 수정 과정을 거쳐 미국 OPA 하에서 유류오염으로 피해를 입은 환 경재 및 자원서비스의 정량적 평가법으로 도입되었으며, 전통 적인 가치평가접근법인 CVM의 대체재로 현재 주도적으로 이 용되고 있다 (NOAA, 1995; Hampton and Zafonte, 2003; Kohler and Dodge, 2006; Shaw and Wlodarz, 2013). 그리고 현재 유류오염사고 뿐만 아니라 항만개발 등을 포함하여 다른 해양환경 및 생태계 서비스 영향성 평가방법론으로 적용되고 있는 실정이다 (Ray, 2009; Scemama and Levrel, 2016).
이러한 HEA의 기본 개념은 서비스 대 서비스 접근법 (Service-to-Service approach)으로서, 피해를 입은 환경재와 자원의 단위 서비스 (unit service; Vd)와 복원사업이 제공하 는 단위 서비스 (unit service from restoration project; VRP) 에 대해 국민들이 일대일 교환관계(one-to-one trade-off)를 기꺼이 받아들인다는 의미를 내포하고 있다 (아래 식 참조). 즉, Fig. 2. a.와 식에서 보인바와 같이, 유류오염이나 항만개 발로 피해를 입은 자원 서비스는 일정한 시간이 지나면 자연 적으로 회복하게 되는데, 피해를 입기 이전 서비스 수준 (baseline service; bj)까지 완전히 복원되는 시간(TR )까지가 전체적인 손실 (S)이 된다. 따라서 기존 피해 자원서비스와 같거나 비슷한 서비스 질(service quality)을 제공할 수 있는 복원사업이 시작되어, 자원회복 기간과 같이 일정기간 이후 100%의 성숙(maturity)단계에 도달하며(TM), 성숙기간을 포 함하여 그 이후에 동등한 자원서비스를 제공하게 되는데, 이 때 피해를 입은 크기(S)와 똑같은 양의 복원사업의 크기(RP) 를 추정하면 되는 것이다 (Fig. 2. b.). 마지막으로 생태계 피 해와 복원사업은 장기간, 그리고 다른 시간공간에서 이루어지 기 때문에 현재와 미래의 시간적 가치를 고려하기 위하여 사 회적 할인율 (r)을 적용하여 계산해야 한다(Shaw and Wlodarz, 2013).
Concept of HEA for damaged natural resources Source : Adopted from NOAA(1995)
다음은 위에서 설명한 HEA 개념에 대한 구체적인 계산공 식이다.
단,
RP = 피해보상적 생태계 복원사업의 크기
S = 생태계 피해를 입은 지역의 크기
Vd = 피해를 입은 생태계가 제공하는 단위 생태자원 서비스 당 가치
VRP = 복원된 생태계가 제공하는 단위 생태자원 서비스 당 가치
bj = 피해를 입기 이전 (baseline)의 생태계 서비스수준
bp = 복원사업이 이루어지는 지역 생태계의 초기 생태계 서비스수준
t 0 = 항만개발사업 (정박지 지정)이 시작된 시점
RP 0 = 복업사업이 시작된 시점
TR = 피해지역이 피해이전 (baseline) 상태로 완전히 회복된 시점
TM = 복원사업이 완전한 성숙단계에 도달한 시점
TL = 복원사업에서 제공하는 생태계 서비스가 종료되는 시점
r = 사회적 할인율 (5.5%)
일반적으로 피해지역과 복원사업지역의 해양자원 서비스의 질은 시간에 불변하며(time invariant), 동일한 것
4. HEA를 이용한 신항 정박지 지정으로 인한 항만 해양환경 및 자원 피해 분석
4.1. 부산 신항 정박지 지정 개요
21세기 급격하게 증가할 컨테이너 항만물동량 변화에 대비 하여 충분한 시설확충을 통한 동북아시아 물류비즈니스 거점 항만의 경쟁력 확보를 위한 전략으로, 민간기업과 공동 출자 를 통하여 2020년까지 연간 최대 1,584만 TEU의 컨테이너 물 동량을 처리할 수 있는 신항만을 단계별 계획에 따라 개발 중 에 있다 (BPA; Song, et. al, 2003). 이러한 신항만 개발로 인 하여 신항 이용 대기선박들을 위하여 정박지를 2008년 6 월 27일 (부산지방해양항만청 고시 제2008-72호) 지정 고시 하였 으며, 아래의 Fig. 3과 같이 8만톤급 2척 (정박지 W-1 & W-2)과 3만톤급 6척 (정박지 U-1 ~ U-6)이 동시에 정박할 수 있는 시설능력을 갖추고 있다 (BPA, 2015).
Busan new port development and anchorage
이러한 새로운 정박지의 지정으로 인한 해양환경 및 해양 자원 서비스의 피해를 살펴보면, 1) 직접적 사용가치에 대한 피해로서, 기존의 해양생태계 서비스 사용에 대한 금지로 양 식업이나 연안어업 등에 직접적인 손실을 가져오며, 향후 정 박지 이용 선박들에 의한 소음 및 진동, 그리고 부유사 확산 등에 의하여 어업피해를 입게 된다. 2) 상업적 수산업 이외에 레저용 낚시어업도 영향을 받으며, 간접적 사용가치인 3) 선 박의 묘박으로 인한 해양생태계의 파괴와 비사용가치인 4) 경 관훼손 등으로 인한 후생 감소 등을 들 수 있다. 그리고 한번 지정된 정박지는 정박지 변경이나 항만이 폐쇄되지 않는 이 상, 피해의 지속기간이 무한하다고(infinite) 할 수 있다.
이러한 해양환경 및 해양자원 서비스의 피해에 대하여 부 산항 신항 개발사업 남컨 2-3단계 및 정박지 지정에 따른 어 업손실조사 연구를 통하여, 직접적 사용가치인 수산자원 피해 (정박지 지정 및 외곽 1km 밖까지의 영향)에 대한 보상만이 이루어진 상태이다(BPA, 2005; PNUOSI, 2011). 그러나 위에 서 지적한 여러 가지 어업피해 영향성 평가방법상의 문제점 등으로 인하여 결과에 대한 지역 커뮤니티와의 갈등이 지속되 고 있다(BPA, 2015; Kim, 2012).
따라서 본 연구에서는 위에서 나열한 여러 가지 해양환경 및 자원서비스의 피해 중에서, 소음, 진동 등으로 발생하는 피 해를 제외하고, 단지 정박지 지정(정박지와 외곽 1km 밖까지 면적)으로 인하여 발생하는 전체적인 경제적 피해 (TEV)를 제시된 HEA를 통하여 산정하고자 한다.
4.2. 자료(Data)
HEA를 적용하기 위해서는 피해정도와 범위, 피해 생태계 의 회복기간 등의 물리학적, 생물학적 자료와 사회적 할인율 과 같은 경제학적 자료들이 필요하다. 첫째, 정박지 지정으로 인해 피해를 입은 해양환경 및 해양자원 서비스는 지정과 동 시에 무한하게 사용이 금지되기 때문에, 100% 피해가 영원히 지속되는 것과 같다 할 수 있다.
둘째, 피해지역인 정박지의 해양생태계 서비스와 동질의 서 비스를 제공해 줄 수 있는 복원사업의 선정이다. 즉, HEA의 결과는 어떠한 복원사업을 선정하느냐에 따라 그 결과가 달라 질 있기 때문에, 기존 해양생태계와 비슷한 복원사업을 진행 하는 것이 중요하다. 그러나 우리나라 해역에서 이루어지는 해양생태계 복원사업은 인공어초사업, 바다목장사업, 그리고 인공숲 조성사업이며, 이 중에서 table 3에 나타난 바와 같이 1970년대부터 가장 대표적으로 시행되어 오고 있는 것은 인공 어초를 통한 생태계 복원사업이다 (Choi, 2013; Kim et al. 2008; KFRA, 2015). 또한 여러 가지 인공어초 중에서도 신항 정박지 지역인 가덕도 지역에서 시행된 인공어초사업은 연근 해 어업용으로 개발된 “사각어초사업(Cubic Artificial Reefs Projects)”이 2008년 이전에 시행되었다 (KFRA, 2015). 따라 서 본 연구에서 피해지역과 동질의 서비스를 제공할 수 있는 생태계복원사업은 사각어초사업으로 하며, 단위사업시행 비용 (marginal cost per unit project size (million won/ha))은 10.02 백만 원으로 한다(Table 3).
Status of artificial reefs restoration Project in korea (1971-2014)
셋째, 복원사업이 시행된 이후, 인공어초사업지역에서 제공 하는 동질의 생태계 서비스 수준, 즉 성숙도 (maturity)가 100%에 도달하는 시기는 사업시행 3년이 지난 이후부터로 하 며, 인공어초가 서비스를 제공하는 기간은 사업시행 후 30년 까지로 한다 (Choi, 2013; Kim et al. 2008). 그리고 우리나라 에서 인공어초의 연도별 성숙도에 대한 연구는 현재 Yoo et al.(2014)에 의한 연구를 인용하였다7).
마지막으로, 사회적 할인율(r)은 우리나라 공공투자사업의 경제성분석과 예비타당성 분석에 사용되고 있는 5.5%를 적용 하였으며, 민감도 분석에서는 미국의 환경재에 대한 사회적 할인율인 3.0%도 적용하여 비교분석하고자 한다 (Choi, 2013; KDI, 2008).
Table 4는 신항 정박지 지정으로 인한 해양생태계 서비스 피해에 대한 영향성 평가를 위한 HEA에 사용된 변수들을 정 리하였다. 즉, 최초로 피해를 입은 시기 (t0)는 정박지로 지정 고시된 시점인 2008년 6월말부터로 하며, 그 다음해인 2009년 부터 인공어초사업이 시작되는 시기(RP0)로 정하였으며, 인 공어초사업의 기능이 끝나는 시기 (TL )는 사업 시작 후 30년 이 되는 2039년으로 정하였다. 그리고 피해를 입은 지역의 해 양생태계 크기 (S)는 지정된 정박지 전체 면적 (8.95 km2)과 정박지 외곽 1km (3.93 8.95 km2)를 더한 2,288.0 ha로 한다.
Summary of variables used in HEA
4.3. 피해추정 결과 (Results)
위에서 설명한 HEA의 추정 개념과 자료(data), 그리고 본 연구에 사용된 가정 (assumptions)을 이용하여, 부산항 신항 개발로 인한 정박지 지정에 따른 해양환경 및 자원 (해양생태 계)의 피해에 대한 예시적인 경제적 피해를 추정하였다. Fig 4 와 Table 5에 나타난 바와 같이, 사회적으로 할인된 피해지역 의 생태계서비스 손실 (discounted effective area lost)은 무한 대로 이루어진 전체 그래프의 아래 영역의 합이며, 이와 동질 의 사각인공어초 생태계복원사업으로 30년간 제공되는 할인 된 서비스의 크기 (discounted effective area gains)는 손실 크기와 같도록 (equivalency) 시행된 것이다.
Estimated discounted effective lost and gains from busan new port anchorage by HEA
Sensitivity analysis of environmental damages estimation from the HSOSA
따라서 피해기간(infinite)동안 전체 해양생태계 피해지역은 43,872.7 ha이며, 이와 등가(equivalency)하는 3,166.7ha의 인 공어초사업을 30년간 제공하면 되는데, 이를 토대로 전체 신 항 정박지 지정을 발생한 해양생태계 피해액은 약 317.5백억 원으로 추정되었다 (Base case in Table 5). 즉, 본 연구의 기 본 추정사례(Base case)는 인공어초의 성숙도가 4년째부터 100%에 도달하여 지속하는 가정 하에서 추정하였다.
4.4. 민감도 분석 (Sensitivity Analysis)
다음은 HEA를 이용한 신항 정박지 지정으로 인한 해양생 태계 피해에 대한 보상적 복원비용(compensatory restoration costs)은 몇 가지 다른 가정(assumptions)이나 조건에 따라 바뀔 수 있기 때문에, 이에 따른 민감도 분석을 시행하였다. 첫째, Yoo et al. (2014)의 연구결과에 충실하여, 완전히 성숙 된 정도가 76.9%이며 (Lower Maturity case: LM case), 이대 로 마지막 서비스 년도 (2039년)까지 지속된다면, 인공어초 복 원사업의 크기는 4,028.2ha로 커지며, 총 보상적 피해액도 약 403.6 백억 원으로 나타났다.
둘째, 사회적 할인율은 3.0%로 적용하였을 경우, 현재 생태 계 피해에 대한 높은 가치부여로 인하여 전체 피해지역이 78,546.2 ha로 증가하였으며, 이에 따라 복원사업의 크기와 전 체 피해금액도 Base case는 4,136.0 ha, 약 414.4 백억 원으로 그리고 LM case는 5,286.6 ha에 대하여 약 529.7 백억 원으로 가장 많이 추정되었다.
5. 결론 및 시사점
국가물류경제산업에 크나큰 영향력을 가진 항만의 지속적 인 운영과 개발을 위해서는 항만인프라 확충을 통한 항만경쟁 력 확보의 중요성과 함께, 대기오염, 수질오염, 항만개발로 인 한 해양생태계 파괴 등 항만환경문제에 대한 효율적인 관리를 통한 지역커뮤니티와의 갈등해소가 더 우선시 되고 있는 추세 이다.
따라서 본 연구에서는 첫째, 국내외 항만의 환경관리정책과 사례분석 등을 통하여 항만운영과 개발로 인하여 발생되는 10 대 항만환경문제 (대기오염, 소음, 수질오염, 준설 및 준설토 투기, 항만개발, 유류 및 위험물 유출 등)와 이로 인하여 발생 가능한 피해(영향)결과인 지역주민의 건강 악화 및 후생감소, 해양환경 및 자원, 생태계의 피해, 그리고 이로 인한 지역커뮤 니티와의 갈등유발 등을 조사·분석하였다.
둘째, 이러한 항만환경문제의 효율적인 관리를 위해서는 항 만활동으로 피해를 입은 환경재의 전체적인 가치에 대한 이해 와 갈등해소에 필수적인 원활한 피해보상을 위한 객관적인 영 향성 평가방법론의 선정이 필수적이라 할 수 있다. 따라서 국내외 환경 및 자원영향성평가(NRDA) 방법론에 대한 선행 연구조사를 통하여, 항만활동으로 피해를 입은 환경재 및 서 비스가 가진 전체적인 경제적 가치 (TEV = UV + NUV)와 이를 객관적이고 과학적으로 평가할 수 있는 방법론으로서, 미국의 OPA 하에서 법적으로 사용 중인 두 가지 NRDA 방법 론인, 1) CVM 등을 중심으로 한 경제적 가치추정접근법 (Economic Valuation Approaches)과 2) HEA로 대표되는 보 상대체비용법 (Compensatory Replacement Coast Approaches)를 제시하였다.
셋째, 제시된 방법론과 현재 우리나라 항만개발 등으로 피 해를 입은 수산자원에 대한 유일한 정량적 평가법인 어업피해 조사방안을 비교분석하여, 전체 환경서비스 가치에 대한 과소 평가와 비과학적이고 자의적인 해석이 가능한 어업피해조사 방법의 문제점을 제시하였다. 그리고 이에 대안일 될 수 있는 보다 과학적인 자료를 근거로 추정이 가능한 HEA를 적용하 여, 부산 신항만 개발로 인한 정박지 지정에 따른 해양환경 및 자원서비스의 피해를 추정하였다.
넷째, 신항 정박지 지정으로 해당 생태계 서비스지역 (2,228.0 ha)에 대한 이용금지로 발생하는 상업적, 레저용 수산 업에 대한 피해, 생태계 파괴와 경관훼손 등으로 인한 후생감 소에 대한 경제적 가치를 동질의 서비스를 제공해 줄 수 있는 인공어초복원사업비용으로 추정하였다. 그 결과 5.5%의 사회 적 할인율과 4년째부터 100%의 성숙도를 가정한 Base case의 경우 피해액은 약 3,17.5백억 원으로 나타났다. 그리고 민감도 분석을 통하여 3.0%의 할인율과 낮은 성숙도로 가정한 LM case는 최대 5,29.7백억 원으로 추정되었다.
본 연구에서 보상대체비용법인 HEA를 적용하여 신항 정박 지 지정에 따른 전체적인 해양생태계 가치 (TEV)에 대한 피 해액 추정은 예시적인 결과 (illustrative results)로서, 이미 어 업피해조사로 추정된 단순히 상업적 수산업 만에 대한 피해보 상결과와의 직접적인 비교는 불가하다. 그러나 본 연구를 통 하여, 전 세계적으로 지속가능한 항만운영 및 개발을 위하여, 적극적인 항만환경관리를 통한 지역커뮤니티와의 갈등해소에 많은 노력을 기울이고 있다는 점을 인지하여야 한다. 그리고 여러 항만환경문제 중에서 우리나라에서 제도적으로 갈등해 소방안이 마련된 수산업 피해조사방법론은 많은 문제점으로 인하여 항만개발의 중단으로 이어지고 있음을 확인하였다. 따 라서 본 연구에서 제시된 효율적인 항만환경관리를 위한 환경 피해 영향성 평가 방법론에 대한 국가적 차원에서의 적극적인 이해와, 미국의 OPA 하에서 법적 NRDA 방법론으로 채택되 고 있는 것과 같이, 제도적 개선을 통하여 우리나라 항만의 지 속적인 운영과 발전에 도움이 될 것으로 판단된다.
비록 본 연구에서 제시한 항만개발에 따른 해양환경피해액 의 예시적 추정결과는, HEA를 적용하기 위한 보다 더 자세한 과학적인 자료 확보의 한계에 있다. 따라서 향후 연구에서는 이러한 자료의 확보를 통한 실질적인 항만개발 등으로 해양환 경피해액의 추정이 필요하다.
Notes
항만 대기질문제 (Air Quality)는 ESPO(2009; 2013) 최초의 설문조사시기인 1996년에는 10대 항만환경문제로 인식되지 못하였으나, 2004년 6위, 2009년 2위, 그리고 2013년에는 1위를 차지할 정도로 대기오염 문제의 심각성이 높아지고 있는 추세이다
친환경환경정책인 그린포트정책의 선도적인 추진 항만인 미국의 LA/LB 항만은 항만 대기오염으로 인해 지역 주민의 Health risk (암 발생률) 증가 문제가 대두됨으로 인하여 2006년부터 그린포트정책을 시행해오고 있다 (Lam and Notteboom, 2014; Kim and Kim, 2014)
교통혼잡비용(traffic congestion cost)은 환경오염비용 및 교통사고비용과 더불어 교통수요 증가에 따른 사회적 비용으로써, 도로교 통 수요의 증가로 인한 정상속도 이하로 운행함으로써 발생되는 추가시간비용 및 추가 운행비용의 합으로 이루어져 있다 (NIS)
본 연구에서는 항만환경 오염으로 발생된 이러한 피해를 “환경재 및 서비스 (environmental goods and services)”의 피해로 정의하 고자 한다
일반적인 CVM 추정에 대한 논쟁은 환경재의 피해정도에 대한 명확한 정의가 부족하며, 이에 따라 피해가 큰 환경재와 피해가 적 은 환경재에 대한 WTP 크기 차이에 대한 검사 (scoping test) 문제가 발생하며, 과대한 WTP 추정경향을 보이는 것으로 알려져 있 다 (Barbier, 2011; Petrolia, 2014; Shaw and Wlodarz, 2013)
일반적으로 어업피해조사연구를 통하여 수집된 해양물리, 수질, 해양생태계, 생물검정, 소음진등 등의 자료를 토대로 가장 중요한 피 해요인별 임계환경변화량을 설정하여 최종 피해범위를 산정한다 (MOF, 2013)
Yoo et al. (2014)는 인공어초 사업이 시행된 이후, 인공어초 지역과 주변 해역의 생태계 서비스 수준을 연도별로 비교하였으며, 시 행 후 3년째에 평균 성숙도가 76.9%임을 밝혔다. 따라서 이 연구결과를 단순한 선형모형으로 추정하면, 2년째에 38.5%, 3년째 76.9%, 그리고 3년 이후인 4년째부터 100%의 성숙도를 보이는 것으로 추정하여 적용하였다